3.2 Maire, préfet, procureur, police et gendarmerie : qui fait quoi

Le point de départ est l'article L2212-1 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs. » La police municipale est ici une fonction, un pouvoir de police administrative, avant d'être un service. L'article L2212-2 en définit l'objet : assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, et il en donne une liste d'exemples (passage sur la voie publique, tranquillité, grands rassemblements, fléaux calamiteux…).

Le service de police municipale est l'un des moyens dont le maire dispose pour exercer ce pouvoir. L'article L511-1 du code de la sécurité intérieure le dit en toutes lettres : les agents exécutent, « dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie ». Ils sont chargés d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire et de constater les contraventions à ces arrêtés.

Deux précisions sont utiles à l'oral. Le maire peut déléguer une partie de ses fonctions : l'article L2122-18 du CGCT l'autorise à le faire, « sous sa surveillance et sa responsabilité », par arrêté, au profit d'adjoints ou de conseillers municipaux ; un adjoint délégué à la sécurité n'agit donc que dans le cadre de cette délégation. Par ailleurs, le maire et ses adjoints ont la qualité d'officier de police judiciaire (article 16, 1°, du code de procédure pénale), ce qui n'est pas le cas des agents de police municipale, qui sont agents de police judiciaire adjoints.

Le maire exerce seul les pouvoirs de police : ce n'est pas le conseil municipal qui prend les arrêtés de police. Mais le conseil municipal vote le budget et crée les emplois, donc décide des moyens du service. Le code de la sécurité intérieure lui donne aussi une place pour certaines décisions : par exemple, une brigade cynophile de police municipale ne peut être créée, selon l'article L511-5-2, que « sur décision du maire, après délibération du conseil municipal ».

L'intercommunalité intervient de deux façons. D'abord par la mise en commun d'agents entre communes limitrophes ou d'une même agglomération (article L512-1) : pendant qu'ils interviennent sur le territoire d'une commune, ils sont placés sous l'autorité du maire de cette commune. Ensuite par le recrutement intercommunal : l'article L512-2 permet au président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de recruter des agents de police municipale pour les mettre à disposition des communes membres, après délibérations concordantes de l'organe délibérant et de deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population, ou de la moitié au moins des conseils représentant les deux tiers de la population.

Même recrutés par l'intercommunalité, ces agents exercent, sur le territoire de chaque commune où ils sont affectés, les compétences de l'article L511-1, et ils y sont placés sous l'autorité du maire. Au concours, cette règle permet de répondre simplement à une question fréquente sur « qui commande » : en police administrative, c'est le maire de la commune où l'on intervient.

Le représentant de l'État dans le département intervient à plusieurs niveaux. Il exerce un contrôle administratif sur les pouvoirs de police du maire (article L2212-1 du CGCT), et le code lui reconnaît un pouvoir de substitution lorsque les autorités municipales n'ont pas pris les mesures nécessaires au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques, après mise en demeure du maire lorsqu'une seule commune est concernée (article L2215-1).

Il intervient ensuite dans la carrière de chaque agent :

• Agrément : les agents sont « agréés par le représentant de l'Etat dans le département et le procureur de la République, puis assermentés » (article L511-2 du CSI) ; l'agrément est délivré par le préfet du département de la première affectation (article R511-2), et il peut être retiré ou suspendu par le préfet ou le procureur après consultation du maire.
• Armement : le port d'une arme est une autorisation nominative, délivrée sur demande motivée du maire et seulement s'il existe une convention de coordination (article L511-5) ; la demande comporte un certificat médical de moins de quinze jours et, pour les armes à feu, l'agent doit avoir suivi avec succès une formation préalable attestée par le CNFPT.
• Convention de coordination : il la signe avec le maire et le procureur (article L512-4).

Le préfet n'est donc pas le supérieur hiérarchique de l'agent de police municipale au quotidien, mais aucun agent ne prend ses fonctions, et aucun n'est armé, sans une décision de l'État.

L'article 12 du code de procédure pénale pose le principe : « La police judiciaire est exercée, sous la direction du procureur de la République, par les officiers, fonctionnaires et agents désignés au présent titre. » La police judiciaire consiste à constater les infractions, en rassembler les preuves et en rechercher les auteurs ; elle se distingue de la police administrative, qui prévient les troubles à l'ordre public et relève, dans la commune, du maire.

L'agent de police municipale participe à la police judiciaire en qualité d'agent de police judiciaire adjoint (article 21, 2°, du code de procédure pénale). À ce titre, il seconde les officiers de police judiciaire et constate par procès-verbal certaines infractions. L'article 21 réserve toutefois à d'autres agents de police judiciaire adjoints, ceux des 1° à 1° ter (fonctionnaires de police nationale, volontaires de la gendarmerie, policiers adjoints), la mission de recevoir par procès-verbal, sous le contrôle d'un officier de police judiciaire, les déclarations des personnes pouvant fournir des indices : les agents de police municipale n'en font pas partie.

Le procureur apparaît enfin à trois moments de la vie de l'agent : il délivre l'agrément avec le préfet (article L511-2 du CSI), il reçoit les rapports et procès-verbaux transmis par l'intermédiaire des officiers de police judiciaire (article 21-2 du CPP), et il signe la convention de coordination (article L512-4). Le code de déontologie résume cette double dépendance : les agents sont placés, dans leurs missions de police administrative, sous l'autorité hiérarchique du maire, « sous réserve des règles posées par le code de procédure pénale en ce qui concerne leurs missions de police judiciaire » (article R515-5 du CSI).

L'article L511-1 du CSI s'ouvre sur une formule à connaître : les agents de police municipale agissent « sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale ». Les forces de l'État restent compétentes partout, pour toutes les missions de sécurité ; la police municipale exerce des compétences d'attribution, limitées par les textes et par le territoire communal.

Leur articulation passe par la convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État. Obligatoire dès que le service compte au moins trois emplois d'agent de police municipale (article L512-4), elle a un contenu défini par l'article L512-6 :

• elle est précédée d'un diagnostic préalable des problématiques de sûreté et de sécurité du territoire ;
• elle précise les missions complémentaires prioritaires, notamment judiciaires, confiées aux agents, et la nature et les lieux de leurs interventions, « eu égard à leurs modalités d'équipement et d'armement » ;
• elle détermine les modalités de coordination avec la police et la gendarmerie nationales ;
• elle précise la doctrine d'emploi du service de police municipale.

Le maire a aussi un rôle de coordination plus large en matière de prévention de la délinquance : il anime et coordonne la politique de prévention sur le territoire de la commune et, dans les communes de plus de 5 000 habitants et celles qui comprennent un quartier prioritaire de la politique de la ville, il préside un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (article L132-4 du CSI). Enfin, comme tout maire, il est tenu de signaler sans délai au procureur les crimes et délits dont il a connaissance dans l'exercice de ses fonctions (article L132-2).

Les gardes champêtres relèvent d'un autre titre du code de la sécurité intérieure et d'un autre cadre d'emplois. Selon l'article L521-1, ils « concourent à la police des campagnes » et recherchent, sur le territoire pour lequel ils sont assermentés, les contraventions aux règlements et arrêtés de police municipale. Ils sont, comme les agents de police municipale, agents de police judiciaire adjoints, mais seulement lorsqu'ils agissent pour certaines attributions (article 21, 3°, du CPP). Au concours de gardien-brigadier, il suffit de savoir qu'ils existent et qu'ils ne font pas partie du même cadre d'emplois.

Les agents de surveillance de la voie publique (ASVP) sont cités par le statut du cadre d'emplois : le premier concours interne leur est réservé lorsqu'ils exercent ces fonctions depuis au moins deux ans (décret n° 2006-1391, article 4). Leurs pouvoirs sont plus limités que ceux des agents de police municipale ; le statut ne les définit pas, et il vaut mieux ne pas s'aventurer dans le détail à l'oral sans l'avoir vérifié.

Le département et la région n'ont pas de police municipale. Le président du conseil départemental gère le domaine du département et exerce les pouvoirs de police afférents, notamment la circulation sur ce domaine (article L3221-4 du CGCT), sous réserve des pouvoirs du maire et du préfet. Au-delà, le jury attend surtout du candidat qu'il sache nommer les organes de chaque collectivité (assemblée délibérante, exécutif) : ce socle est révisé dans la formation culture administrative pour les concours et dans le QCM collectivités territoriales.