3.2 Finances locales : budget, ressources, dépenses et intervention économique

Un budget local comporte deux sections, fonctionnement et investissement. Le premier principe à savoir définir est l'équilibre réel, défini par l'article L1612-4 du CGCT :

« Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice. »

— Code général des collectivités territoriales, art. L1612-4

Trois notions s'y lisent : l'équilibre de chaque section, la sincérité des évaluations de recettes et de dépenses, et l'obligation de couvrir le capital de la dette sans recourir à un nouvel emprunt. Le contrôle en découle : si le budget n'est pas voté en équilibre réel, la chambre régionale des comptes, saisie par le représentant de l'État dans les trente jours de la transmission, propose les mesures de rétablissement et demande une nouvelle délibération, qui doit intervenir dans le mois (art. L1612-5).

Annualité. Le budget s'applique à un exercice : l'assemblée délibérante peut le modifier « jusqu'au terme de l'exercice auquel [les modifications] s'appliquent », puis, pendant vingt et un jours, ajuster les crédits de fonctionnement pour régler les dépenses engagées avant le 31 décembre ; les mandatements doivent s'achever au plus tard le 31 janvier (art. L1612-11).

Présentation. Le budget est voté soit par nature, soit par fonction, avec dans les deux cas une présentation croisée par l'autre classement (art. L1612-27) ; les communes de moins de 3 500 habitants votent par nature (art. L2312-3). Pour l'investissement, l'assemblée peut décider des autorisations de programme (limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées) assorties de crédits de paiement (limite supérieure des dépenses ordonnançables ou payables dans l'année), l'équilibre de la section s'appréciant sur les seuls crédits de paiement (art. L1612-29).

Les manuels énumèrent d'autres principes (unité, universalité…). Cette formation ne développe que ceux qu'elle appuie sur un texte relu : lorsqu'une question en cite un autre, définissez-le avec la source de votre cours.

Le maire (ou le président de l'assemblée délibérante) prépare et propose le budget et ordonnance les dépenses (CGCT, art. L2122-21, 3° pour la commune). Le projet de budget doit être communiqué aux membres de l'assemblée douze jours au moins avant la première réunion consacrée à son examen ; le budget primitif, le budget supplémentaire et les décisions modificatives sont votés par l'assemblée (art. L1612-26).

Si le budget n'est pas adopté au 1er janvier, l'exécutif peut engager, liquider et mandater les dépenses de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l'année précédente, mandater le remboursement du capital de la dette, et, jusqu'au 15 avril, sur autorisation de l'assemblée, engager des dépenses d'investissement dans la limite du quart des crédits ouverts l'année précédente, hors dette (art. L1612-1). Si le budget n'est pas adopté au 15 avril (30 avril l'année du renouvellement), le préfet saisit la chambre régionale des comptes, qui formule des propositions, puis règle le budget (art. L1612-2).

Les phases de la dépense se répartissent entre deux acteurs distincts. L'ordonnateur engage, liquide et mandate ; le comptable public paie. Leurs fonctions sont incompatibles (décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, art. 9). Le comptable ne contrôle pas l'opportunité des décisions : il vérifie qu'il dispose des pièces justificatives requises, complètes, précises et cohérentes avec la dépense ordonnancée, sinon il suspend le paiement par décision motivée (art. L1617-2).

Approbation des comptes. Depuis l'ordonnance n° 2025-526 du 12 juin 2025, l'approbation des comptes de la collectivité est constituée par le vote de l'assemblée sur le compte financier unique, au plus tard le 30 juin de l'année suivante, et avant le vote du budget primitif de l'exercice suivant (art. L1612-12 et L1612-9). Un déficit constaté est reporté au budget primitif suivant. Beaucoup de documents parlent encore de « compte administratif » et de « compte de gestion » : connaissez les deux vocabulaires, mais présentez le compte financier unique comme la règle actuelle.

Fiscalité locale. L'article 1379 du code général des impôts énumère ce que perçoivent les communes : taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, taxe d'habitation sur les résidences secondaires, cotisation foncière des entreprises, redevance des mines, imposition forfaitaire sur les pylônes, certaines fractions d'impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux. Les départements, eux, sont listés à l'article 1586 : le 1° de cet article est abrogé, la taxe foncière bâtie n'y figure donc plus ; ils perçoivent notamment la redevance des mines et des fractions d'impositions sur les entreprises de réseaux, et peuvent percevoir la taxe d'aménagement.

Les conseils municipaux et les organes délibérants des EPCI à fiscalité propre votent chaque année les taux des taxes foncières, de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires et de la cotisation foncière des entreprises (CGI, art. 1636 B sexies). Ils peuvent faire varier ces taux dans une même proportion, ou librement entre eux sous des règles de lien : le taux de la CFE et celui de la taxe d'habitation sur les résidences secondaires ne peuvent augmenter plus que celui de la taxe foncière bâtie (ou que le taux moyen des taxes foncières si celui-ci est moins élevé), et le taux de la taxe foncière non bâtie ne peut augmenter plus ni diminuer moins que celui de la taxe foncière bâtie.

Le CGCT liste les recettes fiscales des communes (art. L2331-1 et L2331-3) : taxes foncières, taxe d'enlèvement des ordures ménagères, fraction de TVA, taxe de séjour dans les communes visées, droits de place des halles, foires et marchés, entre autres.

Dotations. La dotation globale de fonctionnement des communes « se compose d'une dotation forfaitaire et d'une dotation d'aménagement » (art. L2334-1). La dotation d'aménagement regroupe une dotation au bénéfice des groupements, la dotation nationale de péréquation, la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, la dotation de solidarité rurale et une dotation de compétences intercommunales (art. L2334-13). Les montants sont fixés chaque année par la loi de finances : la structure s'apprend, les montants se datent.

FCTVA. Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée compense la TVA acquittée par les collectivités et leurs groupements sur leurs dépenses d'investissement et sur certaines dépenses d'entretien (bâtiments publics, voirie, réseaux payés depuis le 1er janvier 2020, prestations d'informatique en nuage depuis le 1er janvier 2021). Les attributions sont en principe déterminées par un traitement automatisé des données comptables pour les dépenses payées à partir du 1er janvier 2021 (art. L1615-1).

Emprunt et ressources domaniales. L'emprunt finance l'investissement, mais la règle de l'équilibre réel interdit de rembourser le capital de la dette par un nouvel emprunt (art. L1612-4), et les intérêts comme le capital de la dette sont des dépenses obligatoires (art. L2321-2, 30°). Le programme indicatif du cadrage cite aussi les ressources domaniales : le point est à réviser avec votre source.

L'article L1612-15 du CGCT donne la définition : ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que « les dépenses nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles » et celles « pour lesquelles la loi l'a expressément décidé ». Toute autre dépense est facultative. Pour les communes, l'article L2321-2 donne une liste non limitative (« notamment ») de dépenses obligatoires, parmi lesquelles :

Si une dépense obligatoire n'est pas inscrite ou l'est pour une somme insuffisante, la chambre régionale des comptes peut être saisie par le représentant de l'État, par le comptable concerné ou par toute personne y ayant intérêt ; elle constate dans le mois et met en demeure la collectivité. Faute d'effet dans le mois, elle demande au préfet d'inscrire la dépense et propose des ressources ou la baisse de dépenses facultatives ; le préfet règle le budget rectifié (art. L1612-15).

Phases. Le texte de l'article L1612-1 les nomme : engager, liquider, mandater (ordonnateur), puis le paiement par le comptable (art. L1617-2). La réquisition du comptable est vue plus haut ; le contrôle de légalité des actes est présenté au chapitre 3.3.

Le droit des aides aux entreprises répartit les compétences entre niveaux de collectivités, ce qui est un thème classique de question. Deux articles à maîtriser :

• L1511-2 : sous réserve notamment de L1511-3, le conseil régional est seul compétent pour définir les régimes d'aides et décider de l'octroi des aides aux entreprises dans la région. Les communes, leurs groupements et la métropole de Lyon peuvent participer au financement par convention avec la région. Ces aides prennent la forme de prestations de services, subventions, bonifications d'intérêts, prêts et avances remboursables, et ont pour objet la création ou l'extension d'activités économiques. La région peut déléguer l'octroi de tout ou partie des aides aux communes et à leurs groupements.
• L1511-3 : pour l'investissement immobilier des entreprises et la location de terrains ou d'immeubles, les communes, la métropole de Lyon et les EPCI à fiscalité propre sont seuls compétents sur leur territoire. La région peut participer au financement par convention, et les communes ou EPCI peuvent déléguer au département l'octroi de ces aides par convention.

La région établit en outre chaque année un rapport sur les aides et régimes d'aides mis en œuvre sur son territoire, communiqué avant le 31 mai au préfet de région, et soumis à débat devant le conseil régional (art. L1511-1).

Au niveau intercommunal, la communauté de communes exerce de plein droit, au lieu des communes membres, des « actions de développement économique » et la création, l'aménagement, l'entretien et la gestion des zones d'activité (art. L5214-16, I, 2°). Pour les aides à l'immobilier d'entreprise, le département n'intervient que par délégation conventionnelle (L1511-3) ; l'article L1511-2 réserve par ailleurs les textes qui lui sont propres (titre III du livre II de la troisième partie du CGCT), que ce chapitre ne détaille pas.

La commande publique est un levier de maîtrise de la dépense, souvent évoqué dans les épreuves de finances. Les acheteurs publics respectent trois principes que l'article L3 du code de la commande publique énonce : l'égalité de traitement des candidats, la liberté d'accès et la transparence des procédures, qui visent à assurer « l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics ».

L'article R2122-8 de ce code, dans sa rédaction issue du décret n° 2025-1386 du 29 décembre 2025 (édition consolidée de septembre 2026), permet de passer un marché sans publicité ni mise en concurrence préalables pour un besoin dont la valeur estimée est inférieure à 60 000 € HT pour les fournitures et services et à 100 000 € HT pour les travaux. L'acheteur doit choisir une offre pertinente, faire une bonne utilisation des deniers publics et ne pas contracter systématiquement avec un même opérateur lorsqu'il existe une pluralité d'offres. Ces seuils sont révisés régulièrement : toute copie ou tout cours qui cite un montant doit le dater.

Les marchés et accords-cadres d'un montant au moins égal à un seuil défini par décret, les conventions relatives aux emprunts et les contrats de concession font partie des actes que la commune transmet au représentant de l'État (CGCT, art. L2131-2, I, 4°). Le contrôle de légalité est présenté au chapitre 3.3.