4.1 Action sociale et santé : qui fait quoi entre l'État, le département et la commune

Le code définit l'action sociale par ses finalités. Elle « tend à promouvoir, dans un cadre interministériel, l'autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l'exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets » (article L116-1). Elle est mise en œuvre par l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale, les associations et les institutions sociales et médico-sociales : aucun acteur n'a le monopole.

La lutte contre la pauvreté et les exclusions est, selon l'article L115-1, « un impératif national » et « une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la nation ». Le même article cite expressément les centres communaux et intercommunaux d'action sociale parmi ceux qui doivent connaître, prévenir et supprimer les situations pouvant engendrer la pauvreté.

L'aide sociale légale : un droit défini par les textes

L'article L111-1 pose le principe : « toute personne résidant en France bénéficie, si elle remplit les conditions légales d'attribution, des formes de l'aide sociale telles qu'elles sont définies par le présent code ». L'admission « est prononcée au vu des conditions d'attribution telles qu'elles résultent des dispositions législatives ou réglementaires » (L111-4) et, pour les prestations relevant du département, du règlement départemental d'aide sociale que le conseil départemental adopte (L121-3).

L'aide facultative : une initiative locale

Le programme indicatif de la note de cadrage nationale distingue l'« aide sociale légale » de l'« aide sociale complémentaire ou facultative ». Deux textes l'illustrent. Le département « peut décider de conditions et de montants plus favorables que ceux prévus par les lois et règlements » et en assume la charge financière (L121-4). Le centre communal d'action sociale, lui, « peut intervenir sous forme de prestations remboursables ou non remboursables » (L123-5).

Par principe, les prestations légales d'aide sociale sont à la charge du département dans lequel les bénéficiaires ont leur domicile de secours, « à l'exception des prestations énumérées à l'article L121-7 » (L121-1). Cet article liste ce qui reste à la charge de l'État :

• les frais d'aide médicale de l'État (2°) ;
• l'allocation simple aux personnes âgées, mentionnée à l'article L231-1 (4°) ;
• l'allocation différentielle aux adultes handicapés (5°) ;
• les frais d'hébergement, d'entretien et de formation professionnelle des personnes handicapées dans les établissements de rééducation professionnelle (6°) ;
• les mesures d'aide sociale en matière de logement, d'hébergement et de réinsertion (8°), dont l'accueil dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (article L345-1) ;
• les dépenses engagées en faveur des personnes mentionnées aux articles L111-3 et L232-6 (1°), et certaines aides de fin d'année aux allocataires du RSA (3°).

Les conditions de résidence jouent un rôle : l'article L111-2 réserve aux personnes de nationalité étrangère, selon les prestations, soit un accès direct (aide sociale à l'enfance, centres d'hébergement, aide médicale de l'État), soit la justification d'un titre de séjour régulier. Le texte prévoit qu'il peut être dérogé à ces conditions pour des situations exceptionnelles, par décision du ministre chargé de l'action sociale, les dépenses étant alors à la charge de l'État.

L'État intervient aussi sans payer : le service départemental d'action sociale assure, « à la demande et pour le compte des autorités compétentes de l'État », les interventions et enquêtes nécessaires à leurs missions, selon une convention entre le préfet et le président du conseil départemental (L123-2).

L'article L121-1 résume la compétence : « Le département définit et met en œuvre la politique d'action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l'État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu'aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent. » Il organise aussi la participation des personnes morales de droit public et privé à la définition des orientations en matière d'action sociale.

Concrètement, plusieurs textes précisent cette fonction :

• Les services. Le département est responsable et assure le financement du service départemental d'action sociale, du service de l'aide sociale à l'enfance et du service de protection maternelle et infantile (L123-1). Le premier a pour mission générale d'aider les personnes en difficulté à retrouver ou à développer leur autonomie de vie (L123-2).
• Les décisions. Le président du conseil départemental est compétent pour attribuer les prestations relevant du département, sous réserve des pouvoirs de l'autorité judiciaire et des commissions prévues par le code (L121-4).
• La prévention. Dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et là où se manifestent des risques d'inadaptation sociale, le département participe à des actions de prévention de la marginalisation, dont la prévention spécialisée et la prévention de la délinquance (L121-2).
• Les personnes âgées. Il définit et met en œuvre l'action sociale en faveur des personnes âgées et de leurs proches aidants et pilote le service public départemental de l'autonomie (L113-2, rédaction de la loi n° 2024-317 du 8 avril 2024).
• Le handicap. Une maison départementale des personnes handicapées est créée dans chaque département, comme accès unique aux droits et prestations (L146-3).

Qui paie : le domicile de secours

Les dépenses d'aide sociale du département sont à la charge de celui où le bénéficiaire a son domicile de secours, et à défaut de domicile de secours, de celui où il réside au moment de la demande (L122-1). Le domicile de secours s'acquiert, « nonobstant les dispositions des articles 102 à 111 du code civil », par une résidence habituelle de trois mois dans un département après la majorité ou l'émancipation (L122-2). Les personnes admises dans des établissements sanitaires ou sociaux conservent le domicile de secours acquis avant leur entrée. Les personnes sans domicile stable doivent élire domicile auprès d'un CCAS ou d'un organisme agréé pour prétendre aux prestations sociales (L264-1).

Le département n'est pas obligé de tout faire seul : une commune peut, par convention avec lui, exercer directement tout ou partie de ses compétences d'action sociale ; la convention précise l'étendue et les conditions financières de la délégation (L121-6).

L'article L123-4 pose la règle de création : « Un centre communal d'action sociale est créé dans toute commune de 1 500 habitants et plus. Il peut être créé dans toute commune de moins de 1 500 habitants. » Dans ces dernières, il peut être dissous par délibération du conseil municipal. Quand il est dissous ou n'a pas été créé, la commune soit exerce directement les attributions du chapitre, soit les transfère au centre intercommunal d'action sociale. Le statut des CCAS de Paris, de Lyon et de Marseille est fixé par voie réglementaire.

Le CCAS est un établissement public administratif communal ou intercommunal (L123-6). Son conseil d'administration est présidé par le maire (ou par le président de l'EPCI pour un CIAS). Il élit un vice-président qui le préside en l'absence du maire. La composition obéit à plusieurs règles à connaître :

• des membres élus par le conseil municipal en son sein, à la représentation proportionnelle ;
• des membres nommés par le maire parmi des personnes participant à des actions de prévention, d'animation ou de développement social dans la commune ;
• un nombre égal de membres élus et de membres nommés, fixé par délibération du conseil municipal ;
• parmi les membres nommés, obligatoirement un représentant des associations d'insertion et de lutte contre les exclusions, un représentant des associations familiales désigné sur proposition de l'union départementale (UDAF), un représentant des associations de retraités et de personnes âgées du département et un représentant des associations de personnes handicapées du département.

Les membres élus et nommés le sont après chaque renouvellement du conseil municipal, pour la durée du mandat, renouvelable. Le président du CCAS peut accepter à titre conservatoire des dons et legs ; la délibération du conseil d'administration rend ensuite l'acceptation définitive (L123-8).

L'article L123-5 définit les attributions. Le CCAS « anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées ». Il participe à l'instruction des demandes d'aide sociale et transmet celles dont l'instruction incombe à une autre autorité : « l'établissement du dossier et sa transmission constituent une obligation, indépendamment de l'appréciation du bien-fondé de la demande ». Il peut créer et gérer, en services non personnalisés, des établissements et services sociaux et médico-sociaux, et exercer les compétences que le département lui a confiées par convention.

L'analyse des besoins sociaux

Les CCAS et CIAS « produisent une analyse des besoins sociaux de l'ensemble de la population du territoire de leur ressort » (R123-1). Elle consiste en un diagnostic sociodémographique établi avec les partenaires publics et privés, et fait l'objet d'un rapport présenté au conseil d'administration dans l'année civile qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux. Les années suivantes, des analyses complémentaires, notamment thématiques, peuvent être présentées lors du débat d'orientation budgétaire ou du vote du budget.

Domiciliation et RSA

Le CCAS est, avec les organismes agréés, l'un des lieux où les personnes sans domicile stable élisent domicile (L264-1). S'il refuse l'élection de domicile à une personne qui ne présente aucun lien avec la commune ou le groupement, il doit motiver sa décision (L264-4). Pour le RSA, il peut instruire la demande lorsqu'il a décidé d'exercer cette compétence (L262-15), sans en être le décideur (voir chapitre 4.2).

Le centre intercommunal d'action sociale

Un EPCI à fiscalité propre compétent en matière d'action sociale d'intérêt communautaire peut créer un CIAS (L123-4-1). Les compétences de l'action sociale d'intérêt communautaire lui sont alors transférées ; celles des CCAS qui ne sont pas d'intérêt communautaire peuvent l'être par délibérations concordantes de l'EPCI et des conseils municipaux, dans les conditions de majorité qualifiée de la création de l'EPCI. Le transfert de l'ensemble des compétences d'un CCAS entraîne sa dissolution de plein droit.

L'État, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale participent à la protection et à la promotion de la santé maternelle et infantile, qui comprend notamment des mesures de prévention médicales, psychologiques, sociales et d'éducation pour la santé en faveur des futurs parents et des enfants, des actions de soutien à la parentalité, la prévention et le dépistage des handicaps des enfants de moins de six ans, et la surveillance des établissements d'accueil des enfants de moins de six ans (article L2111-1 du code de la santé publique).

La répartition des rôles est claire : les services et consultations de PMI, les activités de protection de la santé maternelle et infantile à domicile, l'agrément des assistants familiaux, ainsi que l'agrément, le contrôle, la formation et la surveillance des assistants maternels relèvent de la compétence du département, qui en assure l'organisation et le financement (L2111-2). Ces compétences sont exercées, sous l'autorité du président du conseil départemental, par le service départemental de PMI, « service non personnalisé du département » dirigé par un médecin (L2112-1).

Le président du conseil départemental organise notamment des consultations prénatales et postnatales, des consultations et actions de prévention en faveur des enfants de moins de six ans, un bilan de santé pour les enfants de trois à quatre ans, notamment en école maternelle, et des actions médico-sociales préventives à domicile (L2112-2).

La note de cadrage nationale liste, pour le domaine « action sanitaire et sociale », des politiques sociales et de solidarité : famille, personnes âgées, lutte contre la pauvreté et l'exclusion, logement, politique de la ville. Le programme est indicatif, sans valeur réglementaire : il aide à savoir sur quoi s'entraîner. Pour chaque politique, voici les textes relus dans ce cours.

Ce tableau n'est pas un cours sur chaque politique : c'est une carte pour retrouver le bon texte. Pour réviser avec des questions corrigées, le quiz concours rédacteur territorial comprend sept questions sur ce domaine.