1.2 Gouvernement et Parlement : qui fait la loi et comment

« Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de l'administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50. »

— Constitution, article 20

La phrase « il dispose de l'administration » intéresse directement les candidats : l'administration de l'État, et donc les fonctionnaires qui y travaillent, est placée à la disposition du Gouvernement. C'est le fondement du pouvoir hiérarchique des ministres sur leurs services, étudié au module 2.

L'article 21 confie au Premier ministre la direction de l'action du Gouvernement. Il « assure l'exécution des lois » et, sous réserve des pouvoirs que l'article 13 réserve au Président, « il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires ». Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres, et ses actes sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution (article 22).

L'article 23 pose une règle souvent testée : les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles « avec l'exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle ». Un fonctionnaire nommé ministre ne peut donc pas continuer à exercer son emploi ; un parlementaire nommé ministre est remplacé à l'assemblée, dans les conditions fixées par la loi organique de l'article 25.

La composition du Gouvernement (ministres, ministres délégués, secrétaires d'État) n'est pas fixée par la Constitution : elle résulte des décrets de nomination et varie d'un gouvernement à l'autre. Une question qui demanderait « combien de ministres prévoit la Constitution » n'a pas de réponse chiffrée.

L'article 24 résume les missions en trois verbes : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques. » Il comprend deux assemblées dont la Constitution fixe le nombre maximal de membres et le mode d'élection :

La durée des mandats, le nombre exact de sièges et le régime des incompatibilités ne sont pas écrits dans la Constitution : l'article 25 les renvoie à une loi organique. Les Français établis hors de France sont représentés dans les deux assemblées.

Deux garanties protègent le mandat. L'irresponsabilité : aucun parlementaire ne peut être poursuivi « à l'occasion des opinions ou votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions » ; l'inviolabilité : une arrestation ou une mesure privative de liberté en matière criminelle ou correctionnelle suppose l'autorisation du bureau de son assemblée, sauf crime ou délit flagrant ou condamnation définitive (article 26). L'article 27 ajoute que « tout mandat impératif est nul » et que le droit de vote des parlementaires est personnel.

Le Parlement se réunit de plein droit en une session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d'octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin, dans la limite de cent vingt jours de séance par assemblée (article 28). Des sessions extraordinaires peuvent être tenues à la demande du Premier ministre ou de la majorité des membres de l'Assemblée nationale, sur un ordre du jour déterminé (article 29).

La Constitution de 1958 a renversé la logique antérieure : le législateur n'est plus compétent pour tout. L'article 34 dresse la liste des matières réservées à la loi, soit pour en fixer les règles, soit pour en déterminer les principes fondamentaux. L'article 37 attribue tout le reste au pouvoir réglementaire : « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire. »

Le règlement pris dans ces matières résiduelles est dit autonome ; celui qui précise l'application d'une loi est un règlement d'application. Dans les deux cas, il prend la forme de décrets du Premier ministre (ou du Président pour les décrets délibérés en conseil des ministres) et d'arrêtés ministériels.

L'article 38 ouvre une passerelle : le Gouvernement peut, « pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis du Conseil d'État, entrent en vigueur dès leur publication et deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé à temps. Elles « ne peuvent être ratifiées que de manière expresse ».

Exemple utile pour les concours : le code général de la fonction publique a été adopté par ordonnance (n° 2021-1574 du 24 novembre 2021) et est entré en vigueur le 1er mars 2022. Le module 4 y revient.

« L'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement » (article 39). Le texte d'origine gouvernementale est un projet de loi : il est délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d'État et déposé sur le bureau de l'une des assemblées. Le texte d'origine parlementaire est une proposition de loi ; le président d'une assemblée peut la soumettre pour avis au Conseil d'État, sauf opposition de son auteur.

L'article 39 fixe aussi l'ordre de saisine pour trois catégories : les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale vont d'abord à l'Assemblée nationale ; les projets ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales vont d'abord au Sénat.

Deux irrecevabilités encadrent l'initiative parlementaire. L'article 40 écarte les propositions et amendements des parlementaires dont l'adoption diminuerait les ressources publiques ou créerait ou aggraverait une charge publique. L'article 41 permet au Gouvernement ou au président de l'assemblée d'opposer l'irrecevabilité à un texte qui n'est pas du domaine de la loi ; en cas de désaccord, le Conseil constitutionnel statue en huit jours.

Le texte est ensuite examiné par une commission, permanente ou spéciale (article 43), et la discussion en séance porte, en principe, sur le texte adopté par la commission (article 42). Sauf procédure accélérée, un délai de six semaines doit séparer le dépôt de la discussion en séance devant la première assemblée, et de quatre semaines devant la seconde. Le droit d'amendement appartient aux parlementaires et au Gouvernement (article 44).

Selon l'article 45, tout texte « est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique ». Ces allers-retours forment la navette. En cas de désaccord persistant, après deux lectures par chaque assemblée (ou une seule si le Gouvernement a engagé la procédure accélérée), une commission mixte paritaire (CMP) peut être réunie. Elle est composée à parts égales de députés et de sénateurs et chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.

Si la CMP échoue, ou si son texte n'est pas adopté, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture dans chaque assemblée, « demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement ». L'Assemblée reprend alors soit le texte de la CMP, soit le dernier texte qu'elle a voté, éventuellement modifié par des amendements du Sénat.

Une fois le texte définitivement adopté, le Président de la République le promulgue dans les quinze jours (article 10), sauf saisine du Conseil constitutionnel, qui suspend ce délai (article 61). Les lois organiques, elles, ne peuvent être promulguées qu'après une déclaration de conformité du Conseil constitutionnel (article 46).

Les lois de finances et de financement de la sécurité sociale suivent des délais propres. Pour la loi de finances, si le Parlement ne s'est pas prononcé dans les soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance (article 47) ; pour la loi de financement de la sécurité sociale, le délai est de cinquante jours (article 47-1).

L'article 49 organise trois mécanismes de responsabilité devant l'Assemblée nationale, et un quatrième, sans effet contraignant, devant le Sénat :

1. Question de confiance (alinéa 1) : le Premier ministre, après délibération du conseil des ministres, engage la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale.
2. Motion de censure spontanée (alinéa 2) : signée par un dixième au moins des députés, votée au plus tôt quarante-huit heures après son dépôt ; seuls les votes favorables sont comptés et l'adoption exige la majorité des membres composant l'Assemblée.
3. Engagement de responsabilité sur un texte (alinéa 3) : sur un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, et sur un autre texte par session ; le texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure déposée dans les vingt-quatre heures est adoptée.
4. Approbation d'une déclaration de politique générale par le Sénat (alinéa 4) : le Premier ministre peut la demander, mais un vote négatif n'oblige pas le Gouvernement à démissionner.

L'article 50 en tire la conséquence : lorsque l'Assemblée nationale adopte une motion de censure ou désapprouve le programme ou une déclaration de politique générale, « le Premier ministre doit remettre au Président de la République la démission du Gouvernement ».

Le contrôle ne passe pas seulement par la censure. Une semaine de séance sur quatre est réservée au contrôle et à l'évaluation (article 48), au moins une séance par semaine aux questions au Gouvernement, et des commissions d'enquête peuvent être créées (article 51-2). La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement (article 47-2).