3.1 Commune, département, région : organisation et élus

Le titre XII de la Constitution, « Des collectivités territoriales », pose les règles que le législateur doit respecter. Son article 72, réécrit par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, commence par une liste :

« Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa. »

— Constitution du 4 octobre 1958, article 72, alinéa 1er

Les alinéas suivants fixent cinq principes à connaître par cœur, car ils reviennent sous toutes les formes dans les épreuves :

• La subsidiarité : les collectivités « ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ».
• La libre administration : « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus ». C'est la loi, et non la collectivité elle-même, qui fixe le cadre.
• Le pouvoir réglementaire local : elles disposent « d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ». Il reste subordonné aux lois et au pouvoir réglementaire national.
• L'expérimentation : dans les conditions d'une loi organique, elles peuvent déroger à titre expérimental, « pour un objet et une durée limités », aux dispositions qui régissent l'exercice de leurs compétences, sauf si sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti.
• L'interdiction de la tutelle : « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ». La loi peut seulement confier à l'une d'elles l'organisation de l'action commune, lorsque plusieurs collectivités doivent concourir à une compétence : c'est la notion de chef de file, vue au chapitre suivant.

Le dernier alinéa rappelle la place de l'État : le représentant de l'État, « représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Ce représentant, c'est le préfet ; son contrôle est présenté au chapitre 2.3 sur l'administration de l'État et le contrôle de légalité.

Le code général des collectivités territoriales (CGCT) décline ces principes dès ses premiers articles. L'article L1111-1 reprend la formule de base : « Les communes, les départements et les régions s'administrent librement par des conseils élus. » L'article L1111-2 ajoute qu'ils « règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence » et qu'ils concourent avec l'État à l'administration et à l'aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, à la protection de l'environnement et à l'amélioration du cadre de vie.

La libre administration n'aurait pas de sens sans moyens. L'article 72-2 de la Constitution, lui aussi issu de la révision de 2003, encadre les finances locales :

Retenez la nuance : la Constitution garantit une autonomie financière, pas une autonomie fiscale. Le taux et l'assiette des impôts restent fixés ou encadrés par la loi, et le Parlement peut supprimer un impôt local en le compensant. Le détail des budgets et des ressources est traité au chapitre 3.3 sur les finances locales.

La commune est la collectivité de proximité. Son assemblée délibérante est le conseil municipal, dont l'article L2121-29 du CGCT fixe le rôle en une phrase restée célèbre : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. » Il donne aussi son avis lorsque les textes le prévoient ou que le préfet le demande, et « émet des vœux sur tous les objets d'intérêt local ».

L'exécutif est le maire. L'article L2122-1 prévoit qu'il y a, « dans chaque commune, un maire et un ou plusieurs adjoints élus parmi les membres du conseil municipal » : le maire n'est donc pas élu directement par les habitants, mais par le conseil. Le maire exécute les délibérations et dirige les services communaux.

Sa particularité, souvent testée, est d'avoir deux casquettes :

La différence entre « contrôle » et « autorité » n'est pas un détail de vocabulaire. Quand le maire agit pour la commune, le préfet vérifie la légalité de ses actes ; quand il agit comme agent de l'État, il est placé dans une relation hiérarchique et le préfet peut lui donner des instructions.

Selon l'article L3121-1 du CGCT, « il y a dans chaque département un conseil départemental qui représente la population et les territoires qui le composent ». Son président est l'exécutif du département. Depuis la loi NOTRe du 7 août 2015, le conseil départemental ne règle plus « les affaires du département » en général : l'article L3211-1 précise qu'il le fait « dans les domaines de compétences que la loi lui attribue ». Le même article lui reconnaît une compétence pour la prévention et la prise en charge des situations de fragilité, le développement social, l'accueil des jeunes enfants et l'autonomie des personnes, ainsi que pour promouvoir les solidarités et la cohésion territoriale.

La région, selon l'article L4131-1, est administrée « par un conseil régional élu au suffrage universel direct », présidé par le président du conseil régional. Comme pour le département, l'article L4221-1 limite sa compétence générale aux « domaines de compétences que la loi lui attribue » et lui confie la promotion du développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région, ainsi que l'aménagement et l'égalité de ses territoires. La région est aussi le niveau de la préservation de son identité et de la promotion des langues régionales.

La répartition précise des compétences entre ces niveaux (écoles, collèges, lycées, action sociale, aides aux entreprises…) fait l'objet du chapitre 3.2. Le mode de scrutin des conseillers départementaux et régionaux relève du code électoral : pour un concours qui l'exige, vérifiez-le dans sa version en vigueur, car il a été modifié à plusieurs reprises.

L'article 72 permet à la loi de créer une collectivité « en lieu et place » de collectivités existantes. Trois exemples métropolitains reviennent dans les sujets, et chacun a une rédaction précise dans le CGCT :

La Métropole de Lyon est une collectivité territoriale, pas un établissement public intercommunal : c'est la différence avec les autres métropoles, qui sont des EPCI. Confondre les deux est une erreur fréquente.

L'outre-mer obéit à deux régimes. Selon l'article 73 de la Constitution, dans les départements et régions d'outre-mer, « les lois et règlements sont applicables de plein droit », avec des adaptations possibles tenant à leurs caractéristiques et contraintes particulières. Selon l'article 74, les collectivités d'outre-mer ont un statut défini par une loi organique qui « tient compte des intérêts propres de chacune d'elles ». L'article 72-3 énumère les territoires relevant de chaque régime ; la Nouvelle-Calédonie relève d'un titre à part, le titre XIII.

Pour un concours de catégorie C ou B, l'essentiel est de savoir distinguer ces deux logiques (identité législative avec adaptations d'un côté, statut propre de l'autre) sans entrer dans le détail de chaque statut.

L'article 72-1 de la Constitution ouvre trois voies de participation des électeurs : le droit de pétition, pour demander l'inscription d'une question à l'ordre du jour de l'assemblée ; le référendum local, par lequel une collectivité soumet à la décision des électeurs un projet de délibération ou d'acte relevant de sa compétence ; la consultation décidée par la loi lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité à statut particulier ou de modifier ses limites.

Le CGCT organise deux mécanismes locaux qu'il ne faut pas confondre :

• Le référendum local décisionnel : le projet est adopté « si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin et s'il réunit la majorité des suffrages exprimés » (article LO1112-7). Le texte adopté suit alors les règles de publicité et de contrôle d'une délibération.
• La consultation des électeurs : elle porte sur les décisions que les autorités locales envisagent de prendre (L1112-15). La délibération qui l'organise « indique expressément que cette consultation n'est qu'une demande d'avis » (L1112-17) : l'assemblée n'est pas liée par le résultat.

Les électeurs peuvent eux-mêmes demander l'organisation d'une consultation : dans une commune, un dixième des électeurs inscrits ; dans les autres collectivités, un vingtième (L1112-16). Un électeur ne peut signer qu'une seule demande par trimestre auprès d'une même collectivité, et la décision d'organiser la consultation reste à l'assemblée délibérante.

Pour réviser ces notions sous forme de questions corrigées, le portail propose un QCM sur les collectivités territoriales, utile avant un concours territorial comme celui d'ATSEM ou d'adjoint technique.