2.3 L'administration de l'État : ministères, préfet, contrôle de légalité

La Constitution place l'administration sous l'autorité du pouvoir exécutif. L'article 20 est bref et essentiel :

« Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de l'administration et de la force armée. »

— Constitution du 4 octobre 1958, article 20

L'article 21 complète : le Premier ministre « dirige l'action du Gouvernement », « assure l'exécution des lois » et, sous réserve des pouvoirs du Président de la République, « exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires ». Chaque ministre est à la tête d'un ministère, qui regroupe des directions spécialisées : c'est l'administration centrale, dont les services ont une compétence nationale (préparer les textes, piloter les politiques, répartir les moyens).

L'administration n'est pas un pouvoir autonome : elle exécute les lois et les décisions du Gouvernement, sous le contrôle du Parlement, qui peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement (articles 49 et 50), et du juge administratif, qui contrôle la légalité de ses décisions.

Pour un futur agent, cette chaîne a une conséquence pratique : l'agent sert l'intérêt général dans le cadre fixé par l'autorité hiérarchique, qui répond elle-même devant le ministre. L'obligation d'obéissance hiérarchique du code général de la fonction publique en découle ; elle est détaillée au chapitre 4.2.

L'État ne peut pas tout décider depuis Paris. Il a deux façons de rapprocher la décision du terrain, que les épreuves demandent souvent de distinguer.

La déconcentration reste à l'intérieur de l'État : des agents de l'État, placés sur le territoire (préfets, services régionaux et départementaux des ministères), reçoivent le pouvoir de décider au nom de l'État. Ils restent soumis au pouvoir hiérarchique des ministres. C'est une organisation interne de l'État.

La décentralisation confie des compétences à des personnes publiques distinctes de l'État, les collectivités territoriales, administrées par des conseils élus. L'article 72 de la Constitution l'exprime : « ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ». L'État ne les commande pas : il contrôle la légalité de leurs actes.

Les deux logiques coexistent sur le même territoire : dans un département, on trouve à la fois le préfet et les services de l'État, et le conseil départemental. L'organisation des collectivités est traitée au chapitre 3.1.

La mission du préfet est inscrite dans la Constitution elle-même. Le dernier alinéa de l'article 72 dispose :

« Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »

— Constitution du 4 octobre 1958, article 72, dernier alinéa

Son organisation est fixée par le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'État dans les régions et départements. Dans sa version en vigueur, l'article 1er pose que le préfet « est dépositaire de l'autorité de l'État et garant de la cohérence de son action » sur le territoire dont il a la charge.

Il existe deux niveaux :

• le préfet de région, « garant de la cohérence de l'action de l'État dans la région » (article 2), qui a autorité sur les préfets de département, sauf dans certaines matières énumérées par le décret, dont le contrôle administratif des collectivités ;
• le préfet de département, qui « met en œuvre les politiques nationales et communautaires » (article 9) et « assure le contrôle administratif du département, des communes, des établissements publics locaux » qui ont leur siège dans le département (article 10).

Le code général des collectivités territoriales mentionne aussi son « délégué dans l'arrondissement », le sous-préfet, auquel les actes des communes peuvent être transmis.

Le préfet a enfin une relation particulière avec le maire. Celui-ci est chargé de la police municipale « sous le contrôle administratif du représentant de l'État » (L2212-1 du CGCT), mais lorsqu'il agit comme agent de l'État (publication et exécution des lois, mesures de sûreté générale, fonctions spéciales attribuées par la loi), il agit « sous l'autorité » du préfet (L2122-27). La nuance entre contrôle et autorité est une question classique.

Depuis la décentralisation, l'État n'approuve plus à l'avance les actes des collectivités : il en contrôle la légalité après coup. Le mécanisme est décrit, pour les communes, aux articles L2131-1 et suivants du CGCT ; des règles comparables existent pour les départements et les régions.

Le caractère exécutoire. Les actes des autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'ils ont été portés à la connaissance des intéressés (publication ou notification) et, pour les actes de la liste de l'article L2131-2, transmis au représentant de l'État dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement (L2131-1). L'accusé de réception peut servir de preuve, mais il n'est pas une condition du caractère exécutoire.

Les actes transmis. L'article L2131-2 énumère notamment : les délibérations du conseil municipal (avec quelques exceptions), les décisions de police du maire (hors circulation et stationnement, sauf exceptions), les actes réglementaires, certains marchés et contrats de concession, certaines décisions relatives aux agents contractuels, les permis de construire délivrés par le maire. Les décisions individuelles doivent être transmises dans les quinze jours de leur signature.

Le déféré préfectoral. C'est le cœur du contrôle :

« Le représentant de l'État dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. »

— Code général des collectivités territoriales, article L2131-6

Le préfet ne peut donc pas annuler lui-même un acte communal : seul le juge administratif le peut. Il peut assortir son recours d'une demande de suspension, accordée si un moyen crée un doute sérieux sur la légalité ; lorsque l'acte compromet l'exercice d'une liberté publique ou individuelle, ou porte gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics, la suspension est prononcée dans les quarante-huit heures.

Une personne lésée par un acte peut, dans les deux mois où il est devenu exécutoire, demander au préfet de le déférer (L2131-8), sans perdre son propre droit de recours direct ; et tout citoyen qui se croit personnellement lésé par un acte d'une autorité communale peut en demander l'annulation au tribunal administratif (L2131-9).

Contrôler la légalité n'est pas diriger. Le contrôle de légalité ne porte pas sur l'opportunité : le préfet ne peut pas contester une délibération parce qu'il la juge inutile ou coûteuse, seulement parce qu'elle lui paraît illégale. La Constitution interdit d'ailleurs à une collectivité d'exercer une tutelle sur une autre (article 72, cinquième alinéa).

L'État garde pourtant des moyens d'agir quand l'intérêt général l'exige. En matière de police, le préfet peut prendre, pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, les mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques auxquelles les maires n'auraient pas pourvu ; à l'égard d'une seule commune, il ne peut le faire qu'après une mise en demeure au maire restée sans résultat (L2215-1). C'est un pouvoir de substitution, encadré par la loi.

Le contrôle budgétaire relève d'une procédure particulière, associant le préfet et la chambre régionale des comptes. Les principes budgétaires des collectivités sont présentés au chapitre 3.3.

Enfin, tous les actes pris par une autorité communale ne relèvent pas du contrôle de légalité : ceux pris au nom de l'État (par exemple en matière d'état civil) et les actes de droit privé obéissent à leurs propres règles. Pour les actes pris par le maire comme agent de l'État, le préfet dispose d'un pouvoir hiérarchique.

Certaines missions de l'État sont confiées à des autorités qui échappent au pouvoir hiérarchique du Gouvernement : les autorités administratives indépendantes (AAI) et les autorités publiques indépendantes (API, dotées de la personnalité morale). Leur statut général est fixé par la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017, dont une liste annexée énumère les autorités concernées. Son article 9 pose le principe : leurs membres « ne reçoivent ni ne sollicitent d'instruction d'aucune autorité ».

Cette liste évolue : des autorités ont été fusionnées ou renommées depuis 2017 (l'Autorité de sûreté nucléaire est ainsi devenue l'Autorité de sûreté nucléaire et de radioprotection). Il vaut mieux retenir le principe et quelques exemples connus que réciter un nombre, qui se périme.

Le Défenseur des droits occupe une place à part : il est prévu par la Constitution elle-même. Selon l'article 71-1, il « veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics » et tout organisme investi d'une mission de service public. Il peut être saisi par toute personne qui s'estime lésée par le fonctionnement d'un service public, et peut se saisir d'office.

Pour un agent en contact avec le public, c'est un interlocuteur à connaître : un usager mécontent peut s'adresser à lui, gratuitement. Les droits des usagers face à l'administration sont développés au chapitre 4.3. Pour réviser ces notions avec des questions corrigées, voir le QCM institutions françaises et européennes.