4.2 Droits et obligations du fonctionnaire : déontologie et laïcité

Le titre Ier du livre Ier s'ouvre sur une phrase courte : « La liberté d'opinion est garantie aux agents publics » (L. 111-1). Elle a un corollaire concret : l'article L. 137-2 interdit de faire état, dans le dossier individuel d'un agent comme dans tout document administratif, de ses opinions ou activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques. La liberté d'opinion n'est cependant pas une liberté d'expression illimitée en service : c'est là qu'interviennent la neutralité et, hors du code, l'obligation de réserve (zone 3).

Viennent ensuite les droits collectifs :

• Le droit syndical est garanti : les agents publics « peuvent librement créer des organisations syndicales, y adhérer et y exercer des mandats » (L. 113-1).
• Le droit de grève s'exerce « dans le cadre des lois qui le réglementent » (L. 114-1). Il connaît des exceptions : l'article L. 114-3 prive du droit de grève « les fonctionnaires actifs de la police nationale et les fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire ».

Deux droits individuels structurent la vie professionnelle : la rémunération après service fait (L. 115-1), qui signifie qu'un service non accompli n'ouvre pas droit au traitement, et le droit à la formation professionnelle tout au long de la vie (L. 115-4).

Enfin, l'article L. 131-1 pose le principe de non-discrimination : aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les agents publics en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation sexuelle ou identité de genre, de leur âge, de leur patronyme, de leur situation de famille ou de grossesse, de leur état de santé, de leur apparence physique, de leur handicap ou de leur appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race.

L'agent public bénéficie, à raison de ses fonctions, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie (L. 134-1). L'article L. 134-5 en précise l'étendue :

« La collectivité publique est tenue de protéger l'agent public contre les atteintes volontaires à l'intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. »

— CGFP, article L. 134-5

La protection fonctionnelle est une obligation pour l'administration, pas une faveur : c'est un point souvent abordé en entretien pour les métiers exposés au public (accueil, police municipale, surveillance).

Le code organise aussi le signalement. L'article L. 121-11 impose aux agents publics de se conformer au second alinéa de l'article 40 du code de procédure pénale « pour tout crime ou délit dont ils acquièrent la connaissance dans l'exercice de leurs fonctions » : ils en donnent avis au procureur de la République. L'article L. 135-1 rappelle ce signalement aux autorités judiciaires et ajoute que l'agent « peut signaler les mêmes faits aux autorités administratives ». L'article L. 135-4 interdit en retour toute mesure défavorable (recrutement, rémunération, discipline, promotion, mutation…) prise contre un agent parce qu'il a signalé ou témoigné de tels faits.

Le titre II du livre Ier (« Obligations ») commence par onze articles, L. 121-1 à L. 121-11, qui forment le cœur de la déontologie. Les retenir dans l'ordre aide à structurer une réponse rédigée :

Deux distinctions reviennent souvent. Secret et discrétion ne se confondent pas : le secret protège les personnes (informations médicales, fiscales, sociales…) et sa violation est une infraction pénale ; la discrétion couvre tous les faits, informations ou documents connus dans l'exercice des fonctions et protège d'abord l'administration. Obéissance et désobéissance : le refus d'obéir n'est légitime que si les deux conditions de l'article L. 121-10 sont réunies ensemble, l'illégalité manifeste et l'atteinte grave à un intérêt public.

Et l'obligation de réserve ? Elle ne figure pas dans le code. Elle est d'origine jurisprudentielle : le juge administratif en apprécie la portée au cas par cas, selon la place de l'agent dans la hiérarchie, ses fonctions et les circonstances de son expression. Dire au jury qu'elle est « écrite dans le statut » est une erreur ; dire qu'elle est jurisprudentielle et qu'elle s'ajoute à la neutralité montre une connaissance précise.

La laïcité a une base constitutionnelle. L'article 1er de la Constitution dispose : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. » La loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État en tire notamment, à son article 2, que « la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ».

Pour l'agent, l'article L. 121-2 du CGFP en fait une obligation professionnelle : « Dans l'exercice de ses fonctions, l'agent public est tenu à l'obligation de neutralité. Il exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. A ce titre, il s'abstient notamment de manifester ses opinions religieuses. Il est formé à ce principe. » Le même article ajoute qu'il « traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité ».

L'obligation pèse sur l'agent, parce qu'il représente le service public. L'usager, lui, reste libre de ses convictions dans les limites du bon fonctionnement du service et de l'ordre public. Le code des relations entre le public et l'administration formule la même idée du côté de l'institution : l'administration « est tenue à l'obligation de neutralité et au respect du principe de laïcité » (CRPA, art. L. 100-2).

Pour accompagner les agents, le code a créé deux interlocuteurs : le référent déontologue, que tout agent public a le droit de consulter (L. 124-2), et le référent laïcité, que chaque administration désigne et qui organise une journée de la laïcité le 9 décembre de chaque année (L. 124-3). Dans une réponse de mise en situation, orienter vers le bon référent est souvent la réponse attendue.

Le chapitre II du titre II décline la prévention des conflits d'intérêts. L'article L. 122-1 dit concrètement quoi faire, selon la situation de l'agent : s'il occupe une position hiérarchique, il saisit son supérieur, qui peut confier le dossier à une autre personne ; s'il a reçu une délégation de signature, il s'abstient d'en user ; s'il appartient à une instance collégiale, il s'abstient d'y siéger ou de délibérer. C'est ce qu'on appelle le déport.

Le chapitre III traite du cumul d'activités. Le principe est l'interdiction : « L'agent public ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit », sous réserve des exceptions des articles L. 123-2 à L. 123-8 (L. 123-1). L'article énumère ensuite des interdictions précises, parmi lesquelles créer ou reprendre une entreprise immatriculée, participer aux organes de direction de sociétés ou d'associations à but lucratif, ou cumuler un emploi permanent à temps complet avec un autre emploi permanent à temps complet.

Les exceptions existent mais sont encadrées. La production des œuvres de l'esprit s'exerce librement, sous réserve du secret et de la discrétion (L. 123-2). Une activité accessoire, lucrative ou non, peut être autorisée par l'autorité hiérarchique si elle est compatible avec les fonctions, n'en affecte pas l'exercice et figure sur la liste des activités autorisées (L. 123-7). Le bon réflexe, en cas de doute, reste la consultation du référent déontologue.

Les manquements à ces obligations relèvent de la discipline. Selon l'article L. 530-1, « toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale ». Les deux responsabilités, disciplinaire et pénale, sont indépendantes.

L'administration n'a pas un temps illimité pour agir : aucune procédure disciplinaire ne peut être engagée au-delà de trois ans à compter du jour où elle a eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l'ampleur des faits (L. 532-2), ce délai étant interrompu en cas de poursuites pénales.

Les sanctions sont réparties en quatre groupes par l'article L. 533-1, de la moins grave à la plus grave :

• 1er groupe : avertissement, blâme, exclusion temporaire de fonctions de trois jours au plus ;
• 2e groupe : radiation du tableau d'avancement, abaissement d'échelon, exclusion temporaire de quatre à quinze jours, déplacement d'office dans la fonction publique de l'État ;
• 3e groupe : rétrogradation au grade immédiatement inférieur, exclusion temporaire de seize jours à deux ans ;
• 4e groupe : mise à la retraite d'office, révocation.

Le détail de la procédure (conseil de discipline, droits de la défense, sursis) dépasse ce que demandent la plupart des épreuves de catégorie C et B. Pour les métiers de la sécurité, un code de déontologie propre s'ajoute au statut : il est présenté dans le chapitre code de déontologie de la police nationale de la formation au concours de gardien de la paix. Pour vérifier vos acquis sur l'ensemble de ce chapitre, le QCM droits et obligations du fonctionnaire propose des mises en situation corrigées.