2.2 Compétences et droit de l'Union : règlements, directives, primauté

L'article 2 du TUE énonce les valeurs sur lesquelles l'Union est fondée : « respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités ». Ces valeurs sont « communes aux États membres » ; un État candidat doit les respecter pour adhérer (article 49 TUE).

L'Union n'est pas un État : elle ne dispose que des compétences que les États lui ont confiées. L'article 5 du TUE pose trois principes qu'il faut savoir distinguer :

L'attribution délimite les compétences ; la subsidiarité et la proportionnalité en règlent l'exercice. Un moyen simple de les retenir : attribution = peut-on ?, subsidiarité = qui ?, proportionnalité = jusqu'où ?

Les parlements nationaux veillent au respect de la subsidiarité. En France, l'article 88-6 de la Constitution permet à l'Assemblée nationale ou au Sénat d'émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen à ce principe, et de former un recours devant la Cour de justice ; à la demande de soixante députés ou de soixante sénateurs, le recours est de droit.

Le TFUE classe les compétences en catégories (article 2) et en donne la liste (articles 3 à 6).

Compétence exclusive : « seule l'Union peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants » ; les États ne peuvent le faire que s'ils y sont habilités par l'Union ou pour mettre en œuvre ses actes. L'article 3 en dresse une liste courte et fermée : l'union douanière, les règles de concurrence nécessaires au marché intérieur, la politique monétaire pour les États dont la monnaie est l'euro, la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche, la politique commerciale commune.

Compétence partagée : l'Union et les États peuvent légiférer, mais les États « exercent leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne ». C'est la catégorie par défaut (article 4) : marché intérieur, politique sociale pour les aspects définis par le traité, cohésion économique, sociale et territoriale, agriculture et pêche (hors ressources de la mer), environnement, protection des consommateurs, transports, réseaux transeuropéens, énergie, espace de liberté, de sécurité et de justice, enjeux communs de sécurité en santé publique.

Compétence d'appui, de coordination ou de complément : l'Union soutient l'action des États sans la remplacer, et ses actes ne peuvent pas harmoniser les lois nationales. L'article 6 cite la protection et l'amélioration de la santé humaine, l'industrie, la culture, le tourisme, l'éducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport, la protection civile et la coopération administrative.

« Pour exercer les compétences de l'Union, les institutions adoptent des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des avis. » L'article 288 du TFUE définit chacun d'eux en une phrase qu'il faut connaître presque mot pour mot.

La différence entre règlement et directive est la question la plus posée. Le règlement s'applique tel quel, sans texte national : c'est le cas du règlement général sur la protection des données (RGPD), appliqué directement par toutes les administrations. La directive fixe un objectif ; chaque État doit la transposer, c'est-à-dire adopter une loi ou un décret qui l'intègre dans son droit, dans le délai qu'elle fixe.

Pour une administration française, cela signifie qu'une règle nationale peut avoir une origine européenne : un agent qui applique un décret de transposition applique, en réalité, une directive. Le règlement, lui, se lit directement au Journal officiel de l'Union européenne.

La plupart des actes législatifs sont adoptés selon la procédure législative ordinaire, décrite à l'article 294 du TFUE. Son principe est simple : la Commission propose, le Parlement et le Conseil décident à égalité.

1. Proposition : la Commission présente une proposition au Parlement européen et au Conseil.
2. Première lecture : le Parlement arrête sa position et la transmet au Conseil. Si le Conseil l'approuve, l'acte est adopté ; sinon, le Conseil adopte sa propre position et la renvoie au Parlement, en expliquant ses raisons.
3. Deuxième lecture : le Parlement dispose de trois mois. S'il approuve la position du Conseil ou ne se prononce pas, l'acte est adopté ; s'il la rejette à la majorité de ses membres, l'acte n'est pas adopté ; s'il l'amende, le texte revient au Conseil, qui a lui aussi trois mois.
4. Conciliation : en cas de désaccord persistant, un comité de conciliation réunissant des représentants des deux institutions cherche un projet commun ; ce projet doit ensuite être approuvé par l'une et l'autre.

La majorité qualifiée est la règle au Conseil dans cette procédure. Un détail utile : le Conseil statue à l'unanimité sur les amendements du Parlement qui ont reçu un avis négatif de la Commission (article 294, paragraphe 9).

Le Parlement français est associé en amont : le Gouvernement lui soumet les projets d'actes législatifs européens « dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne », et chaque assemblée peut adopter des résolutions européennes ; une commission chargée des affaires européennes existe dans chacune d'elles (article 88-4 de la Constitution).

Deux principes, dégagés par la Cour de justice dans les années 1960, font la force du droit de l'Union. Il faut les associer au bon arrêt :

• Effet direct — arrêt Van Gend en Loos, 5 février 1963 : les particuliers peuvent invoquer certaines règles du droit européen devant leur juge national.
• Primauté — arrêt Costa contre ENEL, 15 juillet 1964 : en cas de conflit, le droit européen l'emporte sur la règle nationale contraire, même postérieure.

Ces principes sont appliqués d'abord par le juge national. Lorsqu'il a un doute sur l'interprétation ou la validité d'un acte de l'Union, il peut interroger la Cour de justice par un renvoi préjudiciel ; une juridiction dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours en droit interne est tenue de la saisir (article 267 TFUE).

En France, ce sont les juges ordinaires, et non le Conseil constitutionnel, qui écartent une loi contraire à un traité : la Cour de cassation l'a admis dans l'arrêt Jacques Vabre du 24 mai 1975, le Conseil d'État dans l'arrêt Nicolo du 20 octobre 1989. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 15 janvier 1975, a refusé d'exercer ce contrôle de conventionnalité. Le détail figure au chapitre 1.3 sur la hiérarchie des normes.

« Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie. »

— Constitution du 4 octobre 1958, article 55

L'administration est directement concernée : un agent qui instruit un dossier applique un règlement européen comme il applique un décret, et une décision fondée sur une règle nationale contraire au droit de l'Union peut être annulée par le juge administratif.

L'article 20 du TFUE institue une citoyenneté de l'Union : est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre, et cette citoyenneté « s'ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». Elle ouvre notamment le droit de circuler et de séjourner librement, le droit de vote et d'éligibilité aux élections européennes et municipales dans l'État de résidence, la protection consulaire de tout État membre dans un pays tiers, et le droit de pétition devant le Parlement européen ou de recours au Médiateur européen.

En France, le vote des citoyens européens aux municipales est encadré par l'article 88-3 de la Constitution : il est accordé « sous réserve de réciprocité », et ces citoyens « ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs ». Un conseiller municipal ressortissant d'un autre État de l'Union ne peut donc pas devenir maire.

L'article 50 du TUE organise le retrait : tout État peut décider de se retirer, conformément à ses règles constitutionnelles, en notifiant son intention au Conseil européen. Un accord de retrait est négocié ; à défaut, les traités cessent de s'appliquer deux ans après la notification, sauf prolongation décidée à l'unanimité par le Conseil européen avec l'accord de l'État concerné. Le Royaume-Uni a utilisé cette procédure : il a quitté l'Union le 31 janvier 2020, ce qui a ramené le nombre d'États membres à 27.

Pour vérifier vos connaissances sur ces notions, utilisez le QCM institutions françaises et européennes du portail. L'application concrète du droit par l'État en France est traitée au chapitre suivant.