2.1 Les institutions de l'Union européenne

L'Union européenne repose sur deux traités de même valeur juridique : le traité sur l'Union européenne (TUE) et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), dans leur rédaction issue du traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007. La Constitution française y renvoie expressément : selon son article 88-1, la République participe à l'Union européenne « constituée d'États qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs compétences » en vertu de ces deux traités.

Le TUE pose le cadre général. Son article 13 dresse la liste limitative des institutions :

« Les institutions de l'Union sont : le Parlement européen, le Conseil européen, le Conseil, la Commission européenne […], la Cour de justice de l'Union européenne, la Banque centrale européenne, la Cour des comptes. »

— Traité sur l'Union européenne, article 13, paragraphe 1

Le même article ajoute deux règles de fonctionnement. Chaque institution « agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans les traités » : aucune ne dispose d'une compétence générale. Et les institutions « pratiquent entre elles une coopération loyale ». Le détail de la Banque centrale européenne et de la Cour des comptes, ainsi que les règles précises des autres institutions, figurent dans le TFUE.

Retenir la liste est utile, car les QCM jouent souvent sur les intrus. Le Comité économique et social et le Comité des régions existent, mais l'article 13, paragraphe 4, les présente comme des comités qui « assistent » le Parlement, le Conseil et la Commission en « exerçant des fonctions consultatives » : ce ne sont pas des institutions. Le Médiateur européen ou la Banque européenne d'investissement ne le sont pas davantage.

Le Parlement européen est la seule institution de l'Union élue directement par les citoyens. Selon l'article 14 du TUE, ses membres sont « élus au suffrage universel direct, libre et secret, pour un mandat de cinq ans ». Il est composé « de représentants des citoyens de l'Union », répartis entre les États de façon « dégressivement proportionnelle » : les États les plus peuplés ont plus de sièges, mais chaque député d'un petit État représente moins d'habitants.

Le traité fixe trois bornes chiffrées : au plus 750 membres plus le président, au moins 6 sièges par État et au plus 96 sièges pour un même État. La répartition exacte est fixée par une décision du Conseil européen, adoptée à l'unanimité sur initiative et avec l'approbation du Parlement. Pour la législature élue en juin 2024, le Parlement compte 720 députés (site officiel de l'Union, consulté le 30/09/2026) : ce chiffre change à chaque législature et se date toujours.

Le mot « conjointement » est la clé : dans l'Union, la loi n'est pas l'œuvre d'une assemblée unique. Le Parlement partage la fonction législative avec le Conseil, qui représente les gouvernements. C'est une différence de fond avec le Parlement français, qui vote seul la loi (article 24 de la Constitution).

Le contrôle politique se voit surtout à l'égard de la Commission : le Parlement élit son président à la majorité des membres qui le composent, sur proposition du Conseil européen, puis approuve le collège des commissaires par un vote (article 17, paragraphe 7, TUE). Le Parlement élit aussi parmi ses membres son propre président et son bureau.

Le Conseil européen réunit les dirigeants. Selon l'article 15 du TUE, il est composé « des chefs d'État ou de gouvernement des États membres, ainsi que de son président et du président de la Commission » ; le haut représentant pour les affaires étrangères participe à ses travaux. Il « donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales ». La phrase suivante est décisive : « Il n'exerce pas de fonction législative. »

Il se réunit deux fois par semestre sur convocation de son président et se prononce en principe par consensus. Son président est élu par le Conseil européen à la majorité qualifiée pour deux ans et demi, renouvelable une fois, et « ne peut pas exercer de mandat national ».

Le Conseil, souvent appelé Conseil de l'Union européenne ou Conseil des ministres, est une autre institution. L'article 16 du TUE le compose « d'un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement » de son État. Il exerce, « conjointement avec le Parlement européen, les fonctions législative et budgétaire ». Il siège en différentes formations selon les sujets (agriculture, affaires étrangères, économie et finances…), et la présidence de ces formations, sauf les affaires étrangères, tourne entre les États. Le site officiel de l'Union précise que chaque pays l'exerce pour six mois.

Le Conseil statue en principe à la majorité qualifiée, définie depuis le 1er novembre 2014 par une double condition (article 16, paragraphe 4) :

• au moins 55 % des membres du Conseil, soit au moins quinze d'entre eux ;
• représentant des États qui réunissent au moins 65 % de la population de l'Union.

Une minorité de blocage doit réunir au moins quatre membres du Conseil. Lorsqu'il délibère et vote sur un projet d'acte législatif, le Conseil siège en public (article 16, paragraphe 8).

La Commission « promeut l'intérêt général de l'Union et prend les initiatives appropriées à cette fin » (article 17, paragraphe 1, TUE). Elle veille à l'application des traités et du droit adopté par les institutions, « sous le contrôle de la Cour de justice », exécute le budget, gère les programmes et, hors politique étrangère et de sécurité commune, représente l'Union à l'extérieur.

« Un acte législatif de l'Union ne peut être adopté que sur proposition de la Commission, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement. »

— Traité sur l'Union européenne, article 17, paragraphe 2

C'est ce qu'on appelle le quasi-monopole de l'initiative législative : le Parlement et le Conseil votent les textes, mais c'est en principe la Commission qui les propose. Le mot « quasi » tient à la réserve finale de l'article.

Son mandat est de cinq ans. Ses membres sont choisis « en raison de leur compétence générale et de leur engagement européen » et exercent leurs responsabilités « en pleine indépendance » : ils ne sollicitent ni n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement. Un commissaire n'est donc pas le représentant de son pays.

Sur la composition, le traité prévoit depuis le 1er novembre 2014 un nombre de membres égal aux deux tiers du nombre d'États, « à moins que le Conseil européen, statuant à l'unanimité, ne décide de modifier ce nombre » (article 17, paragraphe 5). Dans les faits, la Commission compte un commissaire par État membre, comme l'indique le site officiel de l'Union : c'est l'effet de cette faculté, pas la règle écrite par défaut.

La Commission dispose enfin d'un pouvoir de poursuite : si elle estime qu'un État a manqué à ses obligations, elle émet un avis motivé et peut ensuite saisir la Cour de justice (article 258 TFUE). C'est la procédure en manquement.

La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), qui siège à Luxembourg, n'est pas une juridiction unique : selon l'article 19 du TUE, elle « comprend la Cour de justice, le Tribunal et des tribunaux spécialisés » et « assure le respect du droit dans l'interprétation et l'application des traités ». La Cour de justice compte un juge par État membre, assistée d'avocats généraux ; le Tribunal compte au moins un juge par État. Juges et avocats généraux sont nommés d'un commun accord par les gouvernements pour six ans, renouvelables.

Elle statue sur les recours des États, des institutions ou des personnes, et « à titre préjudiciel, à la demande des juridictions nationales » sur l'interprétation du droit de l'Union ou la validité de ses actes. Ce dialogue entre juges nationaux et juge européen est détaillé au chapitre suivant.

La Banque centrale européenne (BCE), à Francfort, « est seule habilitée à autoriser l'émission de l'euro » et « est indépendante dans l'exercice de ses pouvoirs » (article 282 TFUE). Avec les banques centrales nationales des pays de la zone euro, qui forment l'Eurosystème, elle conduit la politique monétaire de l'Union.

La Cour des comptes européenne « assure le contrôle des comptes de l'Union » ; elle est composée d'un ressortissant de chaque État membre, qui exerce ses fonctions en pleine indépendance (article 285 TFUE). Elle ne juge pas : elle contrôle et rend des rapports.

Le Conseil de l'Europe n'est pas une institution de l'Union. C'est une organisation internationale distincte, créée en 1949, qui siège à Strasbourg et dont le texte phare est la Convention européenne des droits de l'homme. Le site officiel de l'Union le rappelle en mettant en garde contre la confusion avec le Conseil de l'UE. Avec le Conseil européen et le Conseil de l'UE, cela fait trois « Conseils » : c'est l'une des erreurs les plus classiques des épreuves de culture générale.

Deuxième piège : les chiffres. Le traité consolidé publié au Journal officiel de l'Union en 2016 date d'avant la sortie du Royaume-Uni. Depuis le retrait de celui-ci, le 31 janvier 2020, l'Union compte 27 États membres. Le Parlement compte 720 députés pour la législature 2024-2029. Une réponse chiffrée se donne toujours avec sa date.

Troisième piège : les personnes. Les QCM de concours évitent en principe de demander le nom d'un titulaire de fonction, qui change ; il vaut mieux retenir le mode de désignation et la durée des mandats, qui sont écrits dans les traités.

Pour vous entraîner sur ces notions, le portail propose un QCM institutions françaises et européennes corrigé. La comparaison avec les institutions françaises, Parlement et Gouvernement, est faite au chapitre 1.2.