3.2 Intercommunalité et répartition des compétences

L'intercommunalité repose sur une idée simple, posée par l'article L5210-1 du CGCT : « Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité. » L'instrument juridique de cette coopération est l'établissement public de coopération intercommunale.

L'article L5210-1-1 A en donne la liste fermée : « les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les métropoles ». Un EPCI n'est pas une collectivité territoriale : il n'apparaît pas dans la liste de l'article 72 de la Constitution. C'est une personne publique spécialisée, créée pour exercer des compétences que les communes lui confient ou que la loi lui attribue.

On distingue deux familles :

• les syndicats de communes, qui associent des communes « en vue d'œuvres ou de services d'intérêt intercommunal » (L5212-1) et dont les recettes comprennent en premier lieu la contribution des communes associées (L5212-19) : ce sont des EPCI sans fiscalité propre ;
• les EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, d'agglomération, urbaines et métropoles), qui lèvent leurs propres impôts et perçoivent une dotation d'intercommunalité (L5211-28).

Le fonctionnement de leur assemblée, le conseil communautaire ou métropolitain, suit pour l'essentiel les règles du conseil municipal : l'article L5211-1 rend applicables à l'organe délibérant des EPCI les dispositions relatives au fonctionnement du conseil municipal, sauf dispositions contraires.

Les seuils démographiques sont des classiques des questionnaires. Ils figurent dans l'article qui définit chaque catégorie, mais chacun est assorti d'exceptions : dans une réponse rédigée, il est plus sûr d'écrire « en principe ».

Deux métropoles portent un nom fixé par la loi : l'« eurométropole de Strasbourg », siège des institutions européennes, et la « métropole européenne de Lille » (L5217-1). Et rappel du chapitre précédent : la Métropole de Lyon n'est pas un EPCI mais une collectivité à statut particulier.

La création d'un EPCI obéit à une majorité qualifiée des conseils municipaux : deux tiers au moins des conseils représentant plus de la moitié de la population, ou la moitié au moins représentant les deux tiers de la population (L5211-5). Le périmètre d'un EPCI à fiscalité propre ne peut pas être identique à celui d'un département.

Contrairement à la commune, un EPCI n'a pas de compétence générale. Deux principes, formulés par la jurisprudence administrative et la doctrine plutôt que par un article unique, résument sa situation :

• Spécialité : l'EPCI n'intervient que dans les compétences qui lui ont été transférées ou que la loi lui attribue. Hors de ce champ, il ne peut pas agir.
• Exclusivité : une fois la compétence transférée, les communes membres en sont dessaisies. Les textes le traduisent par la formule « au lieu et place des communes membres » (par exemple L5214-16 pour la communauté de communes) et par la substitution de l'EPCI aux communes « dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes » (L5211-5, III).

Le transfert emporte aussi la mise à disposition des biens, équipements et services nécessaires à l'exercice de la compétence (L5211-5, III). Les contrats en cours continuent jusqu'à leur échéance, l'EPCI se substituant à la commune.

Pour certaines compétences, la loi exige de définir un intérêt communautaire : seule la part de la compétence reconnue d'intérêt communautaire est exercée par l'EPCI, le reste demeurant communal. C'est ce qui explique qu'une même compétence (une voirie, un équipement sportif) puisse être partagée entre commune et intercommunalité selon les équipements concernés.

Le législateur affiche un idéal de clarté. Selon l'article L1111-4 du CGCT, la répartition des compétences s'effectue, « dans la mesure du possible », de sorte que chaque domaine et les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions. C'est la logique des blocs de compétences.

Le même article admet des exceptions : les compétences en matière de promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes, de culture, de sport, de tourisme, de promotion des langues régionales et d'éducation populaire sont partagées entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier.

Quand une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités, la Constitution permet à la loi de désigner l'une d'elles pour organiser l'action commune (article 72), sans lui conférer de tutelle. L'article L1111-9 organise ces chefs de file :

Ces modalités d'action commune sont débattues au sein de la conférence territoriale de l'action publique (L1111-9, V). Un dernier garde-fou figure à l'article L1111-4 : une collectivité qui accorde ou refuse une aide financière à une autre ne peut pas, par ce biais, exercer une tutelle sur elle, ni subordonner son aide à l'adhésion à une association ou à un EPCI.

Sans prétendre à l'exhaustivité (les compétences locales sont dispersées dans des dizaines de codes), quelques attributions reviennent dans presque tous les sujets. Chacune a son texte :

Une distinction utile dans les collèges et les lycées : la collectivité a la charge des bâtiments, de l'équipement et, pour les collèges, de l'accueil, de la restauration et de l'entretien, mais l'État garde l'enseignement, et l'article L213-2 précise que les missions d'encadrement et de surveillance des élèves ne relèvent pas du département.

Dans une épreuve de questions à réponses courtes ou lors d'un entretien, citer le bon niveau suffit le plus souvent ; mentionner le texte est un plus. Pour un concours d'ATSEM, par exemple, savoir que la commune a la charge des écoles maternelles éclaire le rôle de l'employeur territorial.

Les questions « quelle collectivité est compétente pour… » se traitent avec une méthode en trois temps, présentée ici comme une façon de faire, pas comme une grille de correction :

1. Identifier le domaine : bâtiment scolaire, aide sociale, économie, transport, culture…
2. Chercher le bloc : le domaine relève-t-il d'un bloc attribué à un niveau (collèges, lycées, aides aux entreprises) ou d'une compétence partagée (culture, sport, tourisme) ?
3. Vérifier l'intercommunalité : pour une compétence communale, se demander si elle a pu être transférée à l'EPCI, auquel cas c'est lui qui l'exerce, au lieu et place des communes.

Pour les concours de la fonction publique territoriale, ces connaissances servent autant à l'écrit qu'à l'oral : un jury apprécie qu'un candidat sache situer son futur employeur dans ce paysage. Le quiz de révision du concours de rédacteur territorial permet de tester ces notions dans un cadre plus technique.

Enfin, les actes des communes et des EPCI restent soumis au contrôle de légalité du préfet, présenté au chapitre 2.3, et leurs budgets au contrôle budgétaire vu au chapitre suivant.