1.2 Liberté de conscience, égalité et séparation des cultes et de l'État

« La République assure la liberté de conscience » : l'article 1er de la loi de 1905 place cette liberté en tête. Elle couvre le fait de croire comme celui de ne pas croire, d'adhérer à une religion, d'en changer ou d'en sortir. Elle comprend aussi la liberté de pratiquer un culte, que la loi garantit « sous les seules restrictions édictées […] dans l'intérêt de l'ordre public ».

Cette liberté appartient à toute personne, quel que soit son statut : l'usager qui se présente au guichet, le patient d'un hôpital, l'élève, mais aussi l'agent public lui-même. Le code général de la fonction publique le rappelle à sa manière : « La liberté d'opinion est garantie aux agents publics » (article L111-1), et l'agent doit respecter la liberté de conscience des personnes qu'il reçoit (article L121-2).

La charte de la laïcité dans les services publics reprend une formule héritée de 1789 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, notamment religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi. »

La liberté de conscience est très protégée, mais la liberté de manifester ses convictions connaît des limites. La charte de la laïcité les énumère : elles sont « nécessaires au respect du pluralisme religieux, à la protection des droits et libertés d'autrui, aux impératifs de l'ordre public et au maintien de la paix civile ».

Ces limites ne sont pas les mêmes pour tous :

• L'agent public, dans l'exercice de ses fonctions, ne manifeste pas ses convictions : c'est l'obligation de neutralité (L121-2), la limite la plus forte.
• L'usager peut exprimer ses convictions religieuses, mais « dans les limites du respect de la neutralité du service public, de son bon fonctionnement et des impératifs d'ordre public, de sécurité, de santé et d'hygiène » (charte).
• Toute personne dans l'espace public est soumise à certaines règles générales, par exemple l'interdiction de dissimuler son visage posée par la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 (chapitre 3.3).
• Les élèves des écoles, collèges et lycées publics ne peuvent porter de signes ou tenues manifestant ostensiblement une appartenance religieuse (code de l'éducation, article L141-5-1).

Chaque limite a donc une source et un champ précis. Un agent qui appliquerait à un usager les règles de neutralité qui ne visent que lui-même commettrait une erreur de droit, et parfois une discrimination.

La Constitution assure « l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion ». Appliquée au service public, cette égalité impose de traiter de la même façon toutes les personnes placées dans la même situation, quelles que soient leurs convictions.

Le code en fait une obligation personnelle de l'agent : « L'agent public traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité » (L121-2). La charte dit la même chose du côté des usagers : « Tous les usagers sont égaux devant le service public. »

Concrètement, l'égalité de traitement signifie que :

• le délai, la qualité d'accueil et la décision ne dépendent pas de la religion, réelle ou supposée, de l'usager ;
• l'agent n'accorde pas de passe-droit à un usager qui partagerait ses convictions, et n'en refuse pas à celui qui ne les partage pas ;
• l'administration n'adapte pas ses règles communes à la demande d'un usager pour des motifs religieux, sauf dans les cas que le droit prévoit (par exemple dans les établissements où les usagers sont accueillis à temps complet, chapitre 3.3).

L'égalité protège aussi les agents entre eux. L'article L131-1 du code interdit toute distinction, directe ou indirecte, entre agents publics en raison notamment de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses. L'article L137-2 interdit de faire état de ces opinions dans le dossier individuel de l'agent.

Le second pilier est la séparation : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte » (loi de 1905, article 2). Avant 1905, l'État reconnaissait officiellement certains cultes et rémunérait leurs ministres ; la loi a mis fin à ce système.

Pour le service public, la séparation se traduit par une indifférence de principe à l'égard des religions :

• l'administration ne prend pas position sur la valeur d'une religion ou d'une conviction ;
• l'article 28 de la loi interdit « d'élever ou d'apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit », sauf exceptions (édifices du culte, terrains de sépulture dans les cimetières, monuments funéraires, musées ou expositions) ;
• ses agents n'utilisent pas leurs fonctions pour promouvoir une croyance, ni pour la dénigrer.

La séparation n'interdit pas pour autant à l'État de garantir le libre exercice des cultes : c'est l'objet même de l'article 1er de la loi. Elle n'empêche pas non plus d'organiser, dans des services où les personnes ne peuvent pas sortir librement (hôpital, prison, internat), l'accès à l'exercice du culte, comme le prévoit la charte pour les usagers accueillis à temps complet.

La loi protège enfin l'exercice des cultes contre les troubles : son article 32 réprime le fait d'empêcher, de retarder ou d'interrompre les exercices d'un culte par des troubles ou désordres causés dans le local qui sert à ces exercices.

Les agents publics affectés dans le Bas-Rhin, le Haut-Rhin et la Moselle découvrent souvent un régime particulier. Ces territoires n'étaient pas français en 1905 : la loi de séparation n'y a pas été rendue applicable, et un droit local des cultes y a été maintenu, qui prévoit notamment la rémunération de ministres de certains cultes.

Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a jugé dans sa décision n° 2012-297 QPC du 21 février 2013 que le principe de laïcité « figure au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit », mais que les constituants de 1946 et de 1958, en proclamant la République laïque, n'ont pas entendu remettre en cause les dispositions particulières applicables à certains cultes dans certaines parties du territoire lors de l'entrée en vigueur de la Constitution. Les dispositions contestées ont été déclarées conformes.

Ces principes peuvent sembler abstraits. Ils se traduisent pourtant par des réflexes simples, valables quel que soit le versant (État, territoriale, hospitalière) et le métier :

Ces réflexes sont repris sous forme de mises en situation au chapitre 4.3. Pour s'entraîner dès maintenant, le QCM laïcité, neutralité et déontologie propose des cas d'agents publics corrigés.