3.1 Les droits des usagers : liberté de conscience et limites

La charte de la laïcité dans les services publics consacre une colonne entière aux usagers. Elle pose d'abord le principe : les usagers « ont le droit d'exprimer leurs convictions religieuses dans les limites du respect de la neutralité du service public, de son bon fonctionnement et des impératifs d'ordre public, de sécurité, de santé et d'hygiène ».

L'usager n'exerce aucune fonction au nom du service public : il en bénéficie. Il n'est donc pas soumis à l'article L121-2, qui vise l'agent. Il peut se présenter dans un service public avec une tenue ou un signe religieux, et il est accueilli dans les mêmes conditions que tout autre usager.

« Tous les usagers sont égaux devant le service public » : la première phrase de la partie « usagers » de la charte répond à la dernière phrase de l'article L121-2, qui fait obligation à l'agent de traiter de façon égale toutes les personnes.

L'égalité joue dans les deux sens :

• aucun usager ne peut être défavorisé en raison de ses convictions (refus d'accueil, délai allongé, ton différent) ;
• aucun usager ne peut être favorisé en raison de ses convictions (passe-droit, adaptation de la règle commune non prévue par les textes).

C'est pourquoi la charte prévoit que « le principe de laïcité interdit à quiconque de se prévaloir de ses croyances religieuses pour s'affranchir des règles communes régissant les relations entre collectivités publiques et particuliers ». La même règle s'applique à tous, et c'est précisément ce qui protège la liberté de chacun. Les demandes de dérogation sont étudiées au chapitre 3.2.

La liberté de l'usager s'arrête là où commence l'une des limites énumérées par la charte. Ces limites ne sont pas des prétextes : elles doivent reposer sur un motif objectif, lié à la situation concrète, et s'appliquer de la même manière à tous les usagers.

Une règle de sécurité ou d'hygiène se formule de façon générale (« tenue de sport obligatoire », « charlotte et blouse dans la zone stérile ») et s'applique à tous, croyants ou non. C'est le caractère général de la règle qui la rend opposable : elle ne vise aucune conviction, elle vise une situation.

Si l'usager peut exprimer ses convictions, il ne peut pas faire du service public un lieu de prosélytisme. La charte est explicite : « Les usagers doivent s'abstenir de toute forme de prosélytisme. »

La distinction est la même que pour l'agent, mais avec un seuil différent :

• exprimer sa conviction (porter un signe, mentionner sa religion dans une conversation) est permis à l'usager ;
• chercher à convaincre d'autres usagers ou les agents, distribuer des documents religieux dans les locaux, solliciter des personnes qui attendent, relève du prosélytisme et peut être interdit.

L'agent d'accueil n'a pas à trancher seul une situation tendue : il rappelle calmement la règle, puis s'appuie sur son encadrement. Le règlement intérieur d'un équipement public peut aussi encadrer les distributions de documents et les sollicitations, pour tous les publics et quel qu'en soit l'objet.

Certaines démarches exigent d'identifier l'usager : retrait d'un titre, remise d'un document, vote, examen, contrôle. La charte prévoit que, « lorsque la vérification de l'identité est nécessaire, les usagers doivent se conformer aux obligations qui en découlent ».

Le Conseil d'État a appliqué ce principe aux photographies d'identité des documents officiels : dans une décision de Section du 15 décembre 2006 (n° 289946), il a rejeté le recours dirigé contre l'exigence d'une photographie sans couvre-chef pour le permis de conduire, jugée proportionnée à l'objectif de limiter les risques de fraude, l'obligation de se découvrir ne valant que le temps de la prise de vue. La DGAFP cite cette décision parmi ses références relatives aux usagers.

En pratique, l'agent qui doit vérifier une identité :

• demande de découvrir le visage le temps nécessaire à la vérification, comme il le ferait pour toute personne ;
• peut proposer, lorsque l'organisation le permet, un lieu à l'écart pour cette vérification ;
• ne demande pas plus que ce que la démarche exige.

Si la vérification est refusée, la démarche ne peut pas aboutir : ce n'est pas une sanction de la conviction, c'est la conséquence de l'impossibilité d'identifier la personne. Le refus et ses motifs gagnent à être expliqués calmement et, si besoin, signalés à l'encadrement.

Certains usagers ne peuvent pas quitter le service pour pratiquer leur religion : patients hospitalisés, résidents d'établissements médico-sociaux, personnes détenues. Pour eux, la charte prévoit un droit spécifique :

« Les usagers accueillis à temps complet dans un service public, notamment au sein d'établissements médico-sociaux, hospitaliers ou pénitentiaires ont droit au respect de leurs croyances et d'exercer leur culte, sous réserve des contraintes découlant des nécessités du bon fonctionnement du service. »

— Charte de la laïcité dans les services publics

Ce droit découle de la garantie du libre exercice des cultes posée par l'article 1er de la loi de 1905. Il n'est pas en contradiction avec la neutralité : c'est l'administration qui permet l'exercice du culte, sans le promouvoir ni l'imposer, et sans que les agents y participent au titre de leurs fonctions.

Les règles propres à l'hôpital et aux établissements pénitentiaires sont présentées au chapitre 3.3.