2.1 L'article L121-2 du CGFP : neutralité, laïcité, égalité de traitement

La première phrase fixe le moment où l'obligation s'applique : « dans l'exercice de ses fonctions ». Elle couvre le temps de service, que l'agent soit dans les locaux de l'administration, en déplacement, en intervention chez un usager ou en télétravail.

Elle fixe aussi l'étendue de l'obligation : la neutralité ne se limite pas à la religion. Le ministère chargé de la fonction publique précise que les agents ne doivent manifester, dans le service, ni leurs convictions religieuses, ni leurs convictions philosophiques ou politiques, et ne doivent favoriser aucune religion.

• Un agent ne fait pas campagne pour un parti à son guichet.
• Il ne présente pas son engagement associatif ou philosophique comme celui du service.
• Il n'oriente pas l'usager selon ses propres préférences ou celles qu'il prête à l'usager.

En dehors du service, l'agent retrouve sa liberté d'expression, avec une limite d'une autre nature : l'obligation de réserve, d'origine jurisprudentielle, qui n'est pas écrite dans le code (zone 5 et chapitre 2.3).

Les deuxième et troisième phrases rattachent la neutralité au principe de laïcité et en donnent la conséquence la plus connue : l'agent s'abstient de manifester ses opinions religieuses. Trois mots méritent l'attention.

• « Manifester » : ce qui est interdit n'est pas d'avoir des convictions, mais de les rendre visibles ou audibles dans le service, par un signe, une tenue, un propos ou un comportement.
• « Notamment » : la liste n'est pas limitative. Le prosélytisme, l'usage des moyens du service pour une cause religieuse ou un refus de servir fondé sur des motifs religieux relèvent aussi du manquement (chapitre 2.2).
• « Opinions religieuses » : la règle vaut pour toutes les religions comme pour l'absence de religion, sans distinction.

Le Conseil d'État a fixé ce cadre dans un avis contentieux du 3 mai 2000 (n° 217017, Mlle Marteaux) : les agents publics bénéficient de la liberté de conscience, mais le principe de laïcité fait obstacle à ce qu'ils disposent, dans le cadre du service public, du droit de manifester leurs croyances religieuses. La DGAFP cite cet avis en tête des références relatives à la neutralité religieuse des agents.

La quatrième phrase est la plus récente. Elle provient de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, dont l'article 3 a ajouté à l'ancien statut une phrase prévoyant que le fonctionnaire est formé au principe de laïcité. Le code général de la fonction publique, entré en vigueur le 1er mars 2022, l'a reprise en visant tout agent public.

La phrase est courte mais elle a deux effets :

• elle fait de la formation à la laïcité une obligation légale, que le ministère chargé de la fonction publique présente comme l'obligation de former tous les agents des trois versants ;
• elle laisse aux employeurs publics le soin d'en fixer les modalités : le code ne fixe ni durée, ni contenu, ni périodicité.

Le détail du dispositif (module commun en ligne, objectif annoncé en 2021, publics prioritaires) est présenté au chapitre 4.1. Retenir ici que la formation n'est pas une faveur : elle fait partie des conditions d'exercice des fonctions, au même titre que la neutralité elle-même.

La dernière phrase de l'article change de point de vue : elle ne parle plus de ce que l'agent s'interdit, mais de ce qu'il doit aux personnes. « L'agent public traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité. »

Le mot « personnes » est volontairement large. Il couvre les usagers, mais aussi les collègues, les candidats à un recrutement, les partenaires du service. Trois obligations en découlent :

Cette phrase protège donc l'usager contre un agent qui manquerait à la neutralité, mais aussi contre un agent qui, au nom de la laïcité, appliquerait à un usager des règles qui ne le visent pas. Refuser de recevoir une personne parce qu'elle porte un signe religieux, alors qu'aucune règle ne l'interdit, est une atteinte à l'égalité de traitement.

La neutralité s'inscrit dans un ensemble d'obligations déontologiques. Elle se confond souvent avec ses voisines, alors que chacune a son texte et son champ :

L'article L121-1 complète l'ensemble : l'agent public exerce ses fonctions « avec dignité, impartialité, intégrité et probité ». Ces obligations sont présentées en détail dans le chapitre droits et obligations du fonctionnaire de la formation Culture administrative ; cette formation-ci se concentre sur la neutralité et la laïcité.

Ne pas respecter l'article L121-2 n'est pas une simple maladresse. La charte de la laïcité dans les services publics le dit nettement : manifester ses convictions religieuses dans l'exercice de ses fonctions « constitue un manquement à ses obligations pouvant donner lieu à l'engagement de poursuites disciplinaires ».

Le code général de la fonction publique organise ensuite la réponse :

• le chef de service veille au respect de la neutralité (L124-1) et engage, le cas échéant, la procédure ;
• toute faute commise dans l'exercice ou à l'occasion des fonctions expose le fonctionnaire à une sanction disciplinaire (L530-1) ;
• les sanctions sont réparties en quatre groupes, de l'avertissement à la révocation (L533-1) ; la sanction est choisie selon la gravité des faits et les circonstances.

Dans la pratique, la plupart des situations se règlent bien avant ce stade : un rappel de la règle par l'encadrant, un échange avec le référent laïcité, une note de service qui précise ce qui est attendu. Le chapitre 4.3 décrit cette gradation à travers des cas pratiques.