1.3 Qui est concerné : administrations, agents et organismes chargés du service public

Le code général de la fonction publique s'applique aux fonctionnaires des trois versants, qu'il définit dans ses premiers articles :

• Fonction publique de l'État : agents nommés et titularisés dans les administrations de l'État ou ses établissements publics (article L3) ;
• Fonction publique territoriale : agents des collectivités territoriales (communes, départements, régions) et de leurs établissements publics administratifs (article L4) ;
• Fonction publique hospitalière : agents des établissements publics de santé, des établissements publics pour personnes âgées et de certains établissements sociaux et médico-sociaux publics (article L5).

L'obligation de neutralité de l'article L121-2 vaut à l'identique dans les trois versants. Un agent d'accueil de mairie, une aide-soignante d'hôpital public, un professeur, un agent des finances publiques ou un policier y sont soumis dans les mêmes termes. Ce qui varie, ce sont les règles propres à certains services pour les usagers (élèves à l'école, patients à l'hôpital, personnes détenues), présentées au chapitre 3.3.

Le statut prévoit aussi des organisations propres à chaque versant pour la mise en œuvre : référents laïcité désignés par le chef de service dans l'État, par l'autorité territoriale ou par le centre de gestion dans la territoriale, par le chef d'établissement dans l'hospitalière (article R124-14), comme on le verra au chapitre 4.2.

L'article L121-2 ne dit pas « le fonctionnaire » mais « l'agent public ». Le choix du mot est décisif : il englobe les fonctionnaires titulaires et les agents contractuels de droit public. Le ministère chargé de la fonction publique précise que l'obligation de neutralité s'applique aux titulaires, contractuels, stagiaires et élèves, qu'ils soient ou non en contact avec le public.

Le statut d'emploi n'atténue donc pas l'obligation. Il peut seulement changer les conséquences d'un manquement : l'échelle des sanctions en quatre groupes de l'article L533-1 concerne les fonctionnaires, les contractuels relevant de leurs propres textes disciplinaires.

Le service public n'est pas toujours assuré par une administration. Caisses de sécurité sociale, organismes de logement social, associations délégataires, entreprises titulaires d'une concession de transport ou de restauration scolaire : de nombreux organismes de droit privé exécutent une mission de service public.

La loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République traite ce cas dès son article 1er. Lorsqu'un organisme de droit public ou de droit privé est chargé de l'exécution d'un service public, il est tenu de prendre les mesures nécessaires pour assurer l'égalité des usagers devant le service public et pour veiller au respect des principes de laïcité et de neutralité par les personnes qui participent à cette exécution.

Le même article étend la règle aux titulaires d'un contrat de la commande publique ayant pour objet, en tout ou partie, l'exécution d'un service public. Les contrats en cours à la publication de la loi devaient être mis en conformité dans un délai d'un an, sauf ceux arrivant à terme dans les dix-huit mois.

La neutralité est attachée à la participation au service public. Elle ne s'étend donc pas à tout le monde :

• Les usagers ne sont pas tenus à la neutralité. Ils peuvent exprimer leurs convictions religieuses, dans les limites rappelées par la charte (neutralité et bon fonctionnement du service, ordre public, sécurité, santé, hygiène) et sous réserve des règles particulières, comme celle qui vise les élèves de l'enseignement public. Le module 3 leur est consacré.
• L'agent en dehors du service retrouve la liberté de manifester ses convictions, dans la limite de l'obligation de réserve (chapitre 2.3).
• Les salariés d'entreprises privées qui ne participent à aucune mission de service public relèvent du code du travail : le règlement intérieur peut y inscrire un principe de neutralité si les restrictions sont justifiées par l'exercice d'autres libertés et droits fondamentaux ou par les nécessités du bon fonctionnement de l'entreprise, et proportionnées au but recherché (article L1321-2-1). C'est un autre régime, que cette formation ne traite pas.

Dans les situations mixtes (un prestataire privé dans un bâtiment public, un intervenant ponctuel), la question à se poser est toujours la même : la personne participe-t-elle à l'exécution du service public ? Si la réponse n'est pas évidente, le référent laïcité est l'interlocuteur prévu pour aider le chef de service à trancher.

La laïcité ne s'impose pas seulement aux personnes : elle s'impose aussi aux décisions des administrations. Une délibération ou un arrêté qui méconnaîtrait la neutralité du service public est illégal et peut être annulé par le juge administratif.

La loi du 24 août 2021 a renforcé ce contrôle pour les collectivités territoriales. Dans le cadre du contrôle de légalité, lorsque le préfet défère au tribunal administratif un acte qui est de nature à porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics, le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué en prononce la suspension dans les quarante-huit heures.

Pour l'agent territorial, ce mécanisme rappelle que la neutralité engage aussi les actes qu'il prépare : une note, un projet de délibération ou un règlement d'équipement public doivent être rédigés sans favoriser ni défavoriser une religion. Les bases du contrôle de légalité sont présentées dans la formation Culture administrative.

Dans chaque service, quelqu'un est chargé de faire respecter ces règles. L'article L124-1 du code général de la fonction publique en investit le chef de service :

« Il appartient à tout chef de service de veiller au respect des principes énoncés aux articles L. 121-1 et L. 121-2 dans les services placés sous son autorité. Tout chef de service peut préciser, après avis des représentants du personnel, les principes déontologiques applicables aux agents placés sous son autorité, en les adaptant aux missions du service. »

— Code général de la fonction publique, article L124-1

Le chef de service a donc deux leviers. Il veille au respect de la neutralité, ce qui peut aller jusqu'à engager une procédure disciplinaire. Il peut aussi préciser les règles du service (par exemple pour un accueil, un équipement sportif ou un service de soins), après avis des représentants du personnel, sans pouvoir aller au-delà de la loi.

La charte de la laïcité reprend ce rôle : « Il appartient au chef de service de faire respecter les principes de neutralité et de laïcité par les agents sur lesquels il a autorité. » Pour l'aider, il peut s'appuyer sur le référent laïcité, qui conseille sans se substituer à lui (L124-3).