2.3 Liberté de conscience de l'agent : hors service, fêtes religieuses, carrière

Le code général de la fonction publique ouvre son livre consacré aux droits et obligations par une phrase : « La liberté d'opinion est garantie aux agents publics » (L111-1). La charte de la laïcité dans les services publics le confirme : « La liberté de conscience est garantie aux agents publics. »

Le ministère chargé de la fonction publique en tire les conséquences : les agents peuvent avoir les croyances de leur choix et les exprimer en dehors du service, sous réserve de l'obligation de réserve ; et aucune différence ne peut être fondée sur leurs opinions ou croyances religieuses, que ce soit au recrutement ou dans la carrière.

Cette garantie est ancienne. L'annexe juridique publiée par la DGAFP cite notamment l'arrêt d'Assemblée du Conseil d'État du 28 mai 1954, Barel, rendu à propos de candidats à un concours de la fonction publique, sur la liberté d'opinion des candidats à un emploi public, et l'avis du 3 mai 2000 (Mlle Marteaux), selon lequel la liberté de conscience des agents interdit toute discrimination fondée sur leur religion dans l'accès aux fonctions et le déroulement de la carrière.

Le code général de la fonction publique protège l'agent contre toute discrimination liée à ses convictions :

• L131-1 : aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les agents publics en raison notamment de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses ;
• L131-12 : aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'appréciation de la valeur professionnelle, la discipline, la promotion, l'affectation ou la mutation ne peut être prise en considérant qu'un agent a subi ou refusé de subir des agissements contraires à ces principes, qu'il a formé un recours ou engagé une action pour les faire respecter, ou qu'il en a témoigné ;
• L137-2 : il ne peut être fait état, dans le dossier individuel d'un agent ni dans tout document administratif, de ses opinions ou activités religieuses.

Concrètement, un jury de concours ou un recruteur public n'interroge pas un candidat sur sa religion. Un entretien professionnel ne porte pas sur les convictions de l'agent. Une affectation ou une promotion ne peut être refusée en raison d'une pratique religieuse privée.

Ce qui peut être évalué, en revanche, c'est le respect des obligations de service : un agent qui manquerait à la neutralité dans l'exercice de ses fonctions peut en répondre, comme de tout autre manquement. La frontière passe entre la conviction, protégée, et le comportement en service, encadré.

Un agent peut souhaiter s'absenter pour une fête de sa religion qui ne correspond pas à un jour férié. Le droit administratif le permet, dans un cadre précis.

Le Conseil d'État a jugé, dans une décision de Section du 12 février 1997 (n° 125893, Henny), que le chef de service peut accorder des autorisations d'absence pour participer à une fête religieuse, à condition qu'elles soient compatibles avec le fonctionnement normal du service. La cour administrative d'appel de Paris a précisé, le 22 mars 2001 (n° 99PA02621), que ces autorisations peuvent concerner toute religion. La charte de la laïcité reprend la règle : ces autorisations sont possibles « à la condition qu'elles soient compatibles avec les nécessités du fonctionnement normal du service ».

L'annexe juridique de la DGAFP cite aussi une ordonnance du Conseil d'État du 16 février 2004 (n° 264314) sur l'aménagement du temps de travail et les nécessités du service. Le principe est constant : l'organisation du service prime, et la demande se traite comme toute autre demande d'aménagement.

En dehors du service, l'agent n'est plus tenu à la neutralité : il peut pratiquer sa religion, porter les signes de son choix, participer à la vie d'une association cultuelle ou militante, exprimer ses opinions. Une limite demeure : l'obligation de réserve.

Celle-ci n'est pas écrite dans le code général de la fonction publique. Elle a été dégagée par la jurisprudence administrative. Elle vise à éviter que le comportement ou les propos d'un agent, y compris hors service, portent atteinte à l'image ou au fonctionnement de l'administration. Son intensité dépend notamment de la place de l'agent dans la hiérarchie, de ses fonctions et de la publicité donnée à ses propos.

• Un agent peut participer à une cérémonie religieuse ou à une manifestation à titre privé.
• Il évite de se prévaloir de sa qualité d'agent pour soutenir une cause religieuse ou politique.
• Sur les réseaux sociaux, la réserve s'apprécie de la même façon : un message public, signé ou rattachable à l'administration, engage davantage qu'une conversation privée.

Le lien avec la neutralité est direct dans un cas : utiliser hors service sa qualité d'agent (titre, adresse professionnelle, carte) au profit d'une association cultuelle revient à engager l'administration. C'est ce qu'a sanctionné la décision du Conseil d'État du 15 octobre 2003 vue au chapitre 2.2.

Beaucoup de questions concrètes ne relèvent pas d'un texte spécifique, mais de l'application des principes vus jusqu'ici : neutralité dans l'exercice des fonctions (L121-2), intégralité de l'activité consacrée aux tâches confiées (L121-3), obéissance aux instructions du service (L121-10). Quelques repères de raisonnement, qui ne dispensent pas d'examiner chaque situation :

• Tenue de service ou équipement de protection : leur port est une obligation de service ; une conviction ne permet pas de s'y soustraire.
• Local de pause : il reste un lieu du service ; une pratique qui en perturbe l'usage par les autres agents peut être encadrée par le chef de service.
• Jeûne ou fatigue liée à une pratique : l'agent reste tenu d'exercer ses fonctions ; un aménagement d'horaires se demande et s'apprécie au regard du service, comme une autorisation d'absence.

Le chef de service peut préciser ces règles pour son service, après avis des représentants du personnel (L124-1). En cas d'hésitation, le référent laïcité est l'interlocuteur prévu pour conseiller le chef de service ou l'agent (L124-3).

Faire respecter la laïcité expose parfois l'agent : un usager mécontent d'un refus peut se montrer agressif, menaçant ou injurieux. Le statut organise sa protection.

Au titre de la protection fonctionnelle, la collectivité publique est tenue de protéger l'agent contre les atteintes volontaires à l'intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée, et de réparer le préjudice qui en résulte (L134-5).

La loi du 24 août 2021 a créé une infraction spécifique : l'article 433-3-1 du code pénal punit de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende le fait d'user de menaces, de violences ou de tout autre acte d'intimidation à l'égard d'une personne participant à l'exécution d'une mission de service public, afin d'obtenir pour soi-même ou pour autrui une exemption totale ou partielle ou une application différenciée des règles du service. Le représentant de l'administration qui en a connaissance dépose plainte.

Le signalement des faits à la hiérarchie est donc le premier réflexe, à la fois pour la sécurité de l'agent et pour permettre à l'administration d'exercer ses obligations. Ce mécanisme est détaillé côté usagers au chapitre 3.2.